Люди контролируют власть,

 чтобы понять, соблюдает она

свои обязательства перед ними

 или не соблюдает

Что такое гражданский контроль

(версия Пермской гражданской палаты)

Первый вариант

Контроль – это проверка.

Когда мы контролируем, мы проверяем исполнение каких-то решений или соблюдение каких-то обязательств.

Когда мы контролируем, мы просто приходим и наблюдаем за исполнением или соблюдением чего-либо. Контроль – это проверка через наблюдение.

Контроль – это наблюдение за соблюдением.

Гражданский контроль – это наблюдение граждан за соблюдением властями своих обязательств перед гражданами.

Цель гражданского контроля – прекращение и/или недопущение случаев несоблюдения властями своих обязательств перед гражданами.

Второй вариант

Гражданский контроль – это проверка в форме непосредственного и ответственного наблюдения граждан и их объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, их учреждений, а также организаций различной формы собственности с целью прекращения или недопущения нарушения прав и законных интересов граждан.

Коротко:                                                                                                    

Гражданский контроль – это ответственное наблюдение граждан за соблюдением властями прав и законных интересов граждан.

Ответственное наблюдение – это доказательное и нацеленное на общественно значимый результат наблюдение.

Применительно к гражданскому контролю общественно значимый результат (общественное благо, создаваемое гражданским контролем) – это прекращение или недопущение нарушения властями прав и законных интересов граждан.

Соответственно, цель гражданского контроля – прекращение и/или недопущение нарушения прав и законных интересов граждан. Без указанной цели гражданский контроль превращается во всего лишь исследование, изучение, познание. Важно постоянно помнить, что цель гражданского контроля не само по себе выявление нарушений, а их прекращение и недопущение этих нарушений в дальнейшем.

Гражданский контроль – это социальная технология, то есть коллективная деятельность людей по определённым и соблюдаемым всеми участниками правилам, направленная на получение общественно значимого результата с заданными параметрами. «Заданные параметры»  применительно к гражданскому контролю – это совокупность данных, полученных в ходе контроля, обладающих, благодаря технологии контроля, такими характеристиками, которые позволяют определить, соблюдаются или не соблюдаются властями права или законные интересы граждан, ставшие предметом контроля.

Участников гражданского контроля мы называем «общественными наблюдателями» – это более миролюбивое название, чем «контролёры» или «инспекторы» и более соответствующее негосударственной сути гражданского контроля.

Уточнения 

Гражданский контроль – это проверка

Проверка – это установление соответствия реального положения дел некоему образцу (нормам, правилам, законам, стандартам, планам, идеалам, принципам).

Проверка невозможна, если нет того, с чем сравнивать: норм, правил, образцов.

Гражданский контроль невозможен, если нет официальных или общепринятых норм, правил, образцов, описывающих нормальное/нормативное состояние объекта контроля.

Поэтому подготовку к любому гражданскому контролю нужно начинать с поиска законов, нормативов, стандартов, которые описывают нормативное состояние объекта контроля.

Бывают ситуации, когда вы берётесь контролировать нечто, состояние чего вас тревожит, но для чего ещё нет или даже не может быть официальных законов, стандартов, правил. Ничего страшного, можно опираться на здравый смысл, общепринятые моральные нормы, права человека, обыденные представления о нормальности, правильности, гуманности. Но в любом случае эти «общепринятые нормы» тоже надо будет сформулировать, как ваше собственное нормативное основание для контроля.

В 2002 году Пермская гражданская палата начала проводить гражданский контроль соблюдения прав человека в детских домах и домах ребёнка Пермской области, но в то время в России не существовало никаких ведомственных гуманитарных стандартов, обеспечивающих соблюдение прав человека в детских интернатных учреждениях. Такие стандарты были разработаны самой Гражданской палатой на основе международного и российского опыта. Гражданский контроль проводился на основе этих стандартов. Благодаря своей гуманитарной очевидности и будучи производными от конвенциональных прав человека и прав ребёнка, стандарты не вызывали особого отторжения у персонала учреждений, хотя применение этих стандартов и выявляло многочисленные несоответствия им.  

Гражданский контроль – это наблюдение

Гражданский контроль – это особенная проверка, проверка через непосредственное наблюдение за соответствием чего-либо чему-либо.

Контроль возможен только тогда, когда за объектом контроля можно наблюдать.

Возможность непосредственного наблюдения – главный ограничитель контроля.

Не можете наблюдать за соблюдением интересующего вас – не можете контролировать.

Например, за чем/кем конкретно нужно наблюдать, куда для этого нужно прийти, чтобы контролировать исполнение городского бюджета или начисление коммунальных платежей? Непонятно. Чтобы понять, как исполняется городской бюджет, нужно, как правило, изучать соответствующие документы, отчёты, статистику. Чтобы понять эти документы, необходимы специальные знания и навыки. Простое «наблюдение», осмотр этих документов не позволит вам понять, что произошло с бюджетными обязательствами. Здесь не наблюдение нужно, а профессиональное исследование – экспертиза (хотя «гражданскую экспертизу исполнения городского бюджета» и могут по привычке называть «контролем»). Другое дело, если в городском бюджете вас очень волнует, например, как исполняются обязательства властей по вводу в строй новых детских садов. В этом случае эффективнее будет не тратить время на изучение отчётных документов (тем более, что они могут вводить в заблуждение), а просто пройтись по указанным адресам и своими глазами увидеть, есть ли там новые детские сады и работают ли они – и это уже будет контроль в узком смысле слова.

Почему важно отличать гражданский контроль от гражданской экспертизы? Потому,  что это принципиально отличающиеся технологии, требующие от людей знаний и навыков принципиально различного уровня. Контроль, при котором факт соблюдения/несоблюдения устанавливается простым наблюдением, проще, демократичнее и доступнее простым людям, чем экспертиза. А для организаторов контроль ещё и значительно дешевле, чем экспертиза. Но есть сферы общественного интереса, где без профессиональной экспертизы просто не обойтись. Поэтому всегда важно понимать, где уместнее и эффективнее контроль добровольцев, а где – экспертиза профессионалов.       

Гражданский контроль – это сбор доказательств

Практический смысл контроля – в сборе доказательств соблюдения/несоблюдения прав и законных интересов граждан органами и представителями той или иной власти.

Нет доказательств нарушений – нет устранения нарушений.

Гражданский контроль – это сбор фактов, свидетельств, доказательств и бесконечное и скрупулёзное документирование собранных доказательств.

Гражданский контроль – это протоколы, протоколы и протоколы, анкеты, фотографии, видеозаписи.

Личное мнение общественных наблюдателей о нарушениях, не подтверждённое документально, не может быть доказательством нарушений.

Гражданский контроль – это самая демократическая форма гражданского влияния, но и самая бюрократическая.

Гражданский контроль – это оценка

Изучив объект контроля, собрав и оформив доказательства увиденного, вы должны их проанализировать и оценить с точки зрения соответствия/несоответствия избранному образцу (закону, нормативу, регламенту, нормам морали, правам человека и т.д.).

Вся практика контроля (наблюдение, сбор и протоколирование доказательств увиденного) посвящена одной цели – собрать достаточно информации для оценки объекта контроля.

Гражданский контроль – это устранение выявленных нарушений

Общественный смысл гражданского контроля – в устранении выявленных нарушений.

Результат гражданского контроля – не выявленные нарушения, а их устранение и создание условий для недопущения этих нарушений в дальнейшем.

Поскольку в России само по себе выявление нарушений не является достаточным основанием для их устранения властями, постольку, в конечном счёте, за устранение нарушений отвечают не власти, а тот, кто проводил контроль. Устранения нарушений нужно добиваться.

Если берёшься за гражданский контроль, значит, берёшься и за то, чтобы добиться устранения выявленных нарушений.

Если по результатам контроля меры не приняты, нарушения не устранены – гражданский контроль потерпел неудачу.

Регулярный гражданский контроль (гражданский мониторинг) – важнейшая профилактическая мера, снижающая вероятность несоблюдения властями прав и законных интересов граждан в контролируемой сфере.

Зачем гражданам гражданский контроль

Чем больше гражданского контроля, тем лучше соблюдаются властями права и интересы граждан, тем лучше власти исполняют свои обязательства перед обществом.

Чем больше гражданского контроля за деятельностью властей, тем качественнее власти обслуживают население.

Гражданский контроль – это форма гражданского влияния на институты и органы публичной власти – любой публичной власти: политической, административной, экономической, медийной, экспертной, духовной.

Гражданский контроль – это первый шаг к реальному самоуправлению или к гражданскому участию в управлении.

Невозможно добиться от властей устранения нарушений, не доказав наличия этих нарушений. Если нарушения неочевидны, скрыты, не имеют документальных подтверждений или масштаб этих нарушений не понятен – тогда для сбора необходимых доказательств и нужен гражданский контроль.

Сами по себе акции гражданского контроля, как правило, не решают общественных проблем, но они предоставляет  СИЛЬНУЮ ИНФОРМАЦИЮ И СИЛЬНЫЕ АРГУМЕНТЫ тем, кто берётся за решение общественных проблем.

Гражданский контроль увеличивает «переговорную силу» тех, кто во взаимодействии с властями защищает права и законные интересы граждан.

Кроме того, гражданский контроль – это способ «поднять проблему», привлечь внимание властей и общества к тому, что волнует пока немногих.

Гражданский контроль может тайное сделать явным – иногда это важно само по себе.

Для разумных и современных властей гражданский контроль – это обратная связь, позволяющая повысить качество управления, снизить непродуктивную конфликтность в процессе принятия и реализации решений.

Нечаянная власть над властью

Изначально и по сути, контроль – это дело власти.

Контроль – одна из важнейших функций управления, позволяющая управляющему субъекту определить эффективность своего воздействия на объект управления и по результатам контроля скорректировать управляющее воздействие для повышения его эффективности.

Поэтому кто управляет, тот и контролирует. И, наоборот:  кто контролирует, тот и управляет. Тот, кто проверяет и оценивает управляющее воздействие, самим фактом проверки и оценки претендует на изменение управляющего воздействия, то есть претендует на исполнение управляющих, властных функций.

Гражданский контроль уникален тем, что простые граждане, не наделённые властными полномочиями, фактически берут на себя одну из управленческих функций. Управляемые берут на себя одну из функций управляющих.

Таким образом, граждане, проводящие гражданский контроль, как бы претендуют на «власть над властью» – заявляют о своих правах проверять, оценивать и корректировать деятельность властей. У любых властей это порождает естественную тревогу и создаёт массу трудностей для реального гражданского контроля.

В этом смысле важно понимать кардинальное отличие государственного и гражданского контроля. Государственный (властный) контроль осуществляется в интересах органов государственной власти и призван улучшать государственное управление. Гражданский контроль осуществляется в общественных/коллективных интересах и призван повышать общественную пользу от государственного управления.

Контроль, проводимый органами власти, – это, в конечном счёте, самоконтроль, внутренний контроль властью самой себя, пусть и с помощью специальных органов. Гражданский же контроль – это всегда внешний по отношению к органам власти контроль – контроль общества над властью. Интересы власти (государства) и граждан (общества), конечно, в значительной степени совпадают, но не всегда, не везде и не во всём.

Например, представления российского государства о «безопасности в школах» – это,     прежде всего: наличие «антитеррористической тревожной кнопки»; меры по соблюдению пожарной и санитарно-гигиенической безопасности и т.п.

Представления российской общественности (родителей) о «безопасности в школах» – это, прежде всего: защита детей от произвола учителей; недоступность школ для наркоторговли; удалённость школ от точек продажи алкоголя и сигарет; обуздание школьных «неуставных отношений»; защита младших школьников от произвола старших и т.п.

В конечном счете, для любых властей любой гражданский контроль как «противоестественный контроль общества над властью» – это зло: и в традиционных обществах, и в переходных, и в модерных. С той лишь разницей, что в традиционных обществах гражданский контроль просто невозможен, ибо нет такой общественной потребности в сообществах, спаянных утробным иерархическим единством; в переходных обществах (в том числе в России) зарождающийся гражданский контроль власти пытаются нейтрализовать игнорированием или профанацией через огосударствление; в модерных обществах (в традиционных демократиях) власти относятся к гражданскому контролю как к неизбежному злу, к которому необходимо приспосабливаться. Это «приспособление» в странах традиционной демократии заключается в том, что основной объём гражданского контроля реализуют сами элиты – партийные и медийные – в рамках общественных конвенций о публичной политической конкуренции и свободе слова. В данном случае, более уместно говорить не о «гражданском контроле», а об «эффекте гражданского контроля», возникающем в процессе конкуренции элит за деньги и власть на виду у технического арбитра и легитиматора власти по имени «электорат» (демократия). Но эффект этот – реальный и мощный.

Собственно гражданский контроль – это низовой, простолюдинный контроль. Люди, которые его проводят, не хотят власти, но они хотят влиять на власть в общественных, коллективных, групповых интересах.

***

Гражданский контроль – это один из инструментов гражданской политики. Гражданская политика – это «неполитическая, непартийная политика», это влияние организованных граждан на власть в общественных интересах БЕЗ ПРЕТЕНЗИИ НА САМУ ВЛАСТЬ, без желания стать властью. Гражданская политика проявляется в деятельности гражданских, общественных, некоммерческих организаций и групп, активно и осознано выступающих в общественных интересах, но не участвующих в борьбе за власть. Политика в узком и привычном смысле слова («негражданская политика») – это влияние организованных граждан на власть в общественных интересах С ЦЕЛЬЮ ЗАВОЕВАНИЯ ВЛАСТИ. Политика, как «жизнь по поводу власти» проявляется в деятельности партий, политических организаций и неформальных групп, стремящихся к завоеванию или удержанию власти.

Практические особенности гражданского контроля

Гражданский контроль – это проверка и оценка деятельности властей с точки зрения её общественной пользы. Поэтому гражданский контроль – это контроль именно в общественных интересах. Не может быть гражданского контроля в личных, частных интересах.

Контроль в узких групповых интересах имеет значительно меньший общественный вес (социальный капитал), чем контроль в широких общественных интересах. Но и те, и другие интересы в равной степени значимы для конкретных людей.

***

Цель гражданского контроля – выявить нарушения/несоблюдения властями общественных интересов для того, чтобы устранить эти нарушения/несоблюдения. Поэтому «продукты» гражданского контроля (протоколы, итоговые отчёты, статистика) должны быть удобны, инструментальны для устранения выявленных нарушений.

Гражданский контроль без гражданского обеспечения устранения выявленных нарушений – не контроль.

***

Гражданский контроль осуществляют граждане, не зависимые от тех, кого контролируют.

Гражданский контроль – это контроль независимых, свободных граждан.

Гражданский контроль – это контроль тех, кто чувствует себя хозяином своей страны.

***

Гражданский контроль – одна из самых простых, дешёвых и доступных форм гражданского участия/влияния.

Гражданский контроль основывается на том простом обстоятельстве, что для установления факта исполнения/неисполнения властных обязательств достаточно простого наблюдения за объектом или процессом.

Если посредствам простого наблюдения невозможно выявить исполнение/неисполнение властями своих обязательств, значит, гражданский контроль невозможен. Нужно использовать другие формы выявления исполнения/неисполнения властных обязательств. Например, гражданскую экспертизу или гражданское расследование (см. раздел «Гражданский контроль и близкие виды проверок и исследований»). 

Гражданский контроль не требует специальных теоретических знаний, но требует специальных практических навыков, несложных. Если проведение конкретного контроля требует от организаторов и участников профессиональных навыков и умений, особого образования, то гражданский контроль невозможен. Нужно искать экспертов, обладающих соответствующими знаниями и навыками, и проводить гражданскую экспертизу.

***

Гражданский контроль не нуждается ни в чьём санкционировании, ибо производен от основополагающих конституционных прав граждан, но естественным образом ограничивается государственной тайной и другими законными видами тайн, а также закрытым статусом некоторых организаций, объектов и территорий (частная собственность, военные объекты, пенитенциарные учреждения и т.п.).

При этом гражданский контроль не может нарушать нормальную жизнедеятельность контролируемых организаций и учреждений. Общественный наблюдатель – не начальник (хотя некоторым активистам нравится играть эту роль), а именно наблюдатель – тихий и вежливый исследователь ситуации. Суровым он становится лишь тогда, когда ответственные лица напрочь отказываются исправлять очевидные нарушения и несправедливости.

Предварительное уведомление о гражданском контроле – это вежливость, но не обязанность общественных наблюдателей. Если предварительное уведомление снизит эффективность гражданского контроля, значит, от предварительного уведомления следует отказаться.

***

Для общественных наблюдателей гражданский контроль – это добровольческая безвозмездная деятельность. Оплата труда общественных наблюдателей дискредитирует гражданский контроль и лишает наблюдателей независимости, кто бы ни оплачивал их труд (возможна лишь компенсация наблюдателям транспортных расходов и других личных затрат, связанных с проведением контроля).

Основанный на энтузиазме заинтересованных людей гражданский контроль не требует особых затрат. В отличие от той же гражданской экспертизы, которая, напротив, процедура  дорогостоящая, ибо предполагает участие профессионалов, но незаменимая в целом ряде общественных обстоятельств.

***

Гражданский контроль невозможен без добровольцев, они – главный ресурс гражданского контроля и первостепенная забота организаторов контроля.

Всё в деятельности организаторов контроля должно быть подчинено удобству, удовлетворённости и безопасности общественных наблюдателей.

Общественный наблюдатель не должен нести никаких расходов, связанных с его участием в гражданском контроле (или эти расходы должны компенсироваться организаторами контроля).

Организаторы контроля должны обеспечить общественного наблюдателя всем необходимым для проведения контроля (от бланков протоколов, анкет и т.п. до планшетов для удобства их заполнения, ручек, карандашей и т.п.) – во время контроля наблюдатель не должен ни на что отвлекаться, не должен ни о чём заботиться, кроме досконального исполнения своей миссии. Общественный наблюдатель не должен тратить время, внимание и силы на обеспечение своей деятельности (см. Приложение «Минимальный набор» общественного наблюдателя»).

Каждый наблюдатель должен получить от организаторов подробную, простую и понятную инструкцию, по шагам расписывающую все его действия (см. например, Инструкцию для общественного наблюдателя (гражданский контроль соблюдения первичных процедур обслуживания пациентов в поликлиниках города Перми), так же просты и понятны должны быть протоколы контроля. Логистику контроля всецело обеспечивают организаторы контроля. Общественный наблюдатель не должен решать вопросы допуска, вступать в переговоры с проверяемыми по процедуре проведения контроля и т.п. Его задача: прийти, увидеть, запротоколировать.

Статус и задачи общественного наблюдателя должны быть очевидны для проверяемых. Для этого организатор контроля предоставляет каждому наблюдателю своего рода удостоверение с указанием организатора контроля, ФИО общественного наблюдателя, цели, места и времени проведения контроля. Удостоверение оформляется на бланке общественной организации, являющейся организатором контроля, подписывается её руководителем и заверяется круглой печатью организации (см. Приложение «Удостоверение общественного наблюдателя»). Подобное удостоверение (несмотря на его скорее символический, чем правовой характер), помимо прочего, обеспечивает общественному наблюдателю минимальную общественную безопасность.

После проведения контроля организатор обязательно благодарит общественных наблюдателей за проделанную работу, морально поощряет наиболее эффективных из них.

Организатор контроля обязательно информирует общественных наблюдателей о результатах контроля и последующих действиях по устранению выявленных нарушений.

***

Гражданский контроль – это социальная технология, то есть гражданский контроль предполагает коллективные действия по правилам, признаваемым всеми участниками. Поэтому гражданский контроль – это контроль организованных граждан, формально или неформально, но хорошо организованных. Некоммерческий менеджмент и логистика гражданского контроля – это серьёзный профессиональный вызов организатору контроля.

***

С технологической точки зрения гражданский контроль – это совокупность процедур по сбору, фиксации и обработке информации. Поэтому гражданский контроль – это не только самая демократическая форма гражданского влияния, но и самая технологизированная и бюрократическая. Составление эффективного с точки зрения достижения поставленных целей инструментария, удобного для заполнения и обработки полученной информации – главная задача организатора при подготовке контроля, наряду с рекрутингом добровольцев (см. Приложение  «Примерный перечень документов, обеспечивающих выполнение гражданского контроля»).

***

Как любая публичная гражданская деятельность, гражданский контроль предполагает большое внимание организаторов и участников к этике такой деятельности. В самом общем виде этика гражданского контроля предполагает: неконфронтационность, вежливость, объективность, добросовестность, ответственность за последствия (см. раздел «Этика гражданского контроля»).

Как работает и каким бывает гражданский контроль

Методы и основные инструменты гражданского контроля

Технологически гражданский контроль – это проверка в форме наблюдения за соблюдением всевозможных норм, правил, решений, стандартов.

Две основных формы наблюдения:

1. Пассивное наблюдение, оно же внешнее наблюдение.

Например: контроль соблюдения городским общественным транспортом графиков движения; контроль соблюдения прав человека в интернатах для престарелых и инвалидов; контроль за качеством уборки тротуаров зимой и т.п.

1. Активное наблюдение, оно же включённое наблюдение или социальный эксперимент.

Например: контроль доступности социальных учреждений для людей с ограниченными возможностями посредством посещения социальных учреждений людьми с ограниченными возможностями; контроль обеспечения внешней безопасности школ посредством прохода в школы «подозрительных личностей», проноса и оставления в школах «подозрительных предметов» и т.п.; контроль доступности для граждан должностных лиц посредством записи на приём к должностным лицам и т.п.

Одна из самых распространённых форм социального эксперимента в гражданском контроле – контрольная закупка.

Контрольная закупка – это приобретение (получение) услуги (товара) с целью проверки доступности и качества услуги (товара) и качества предоставления услуги (товара). Применительно к гражданскому контролю метод контрольной закупки, как правило, используется для контроля доступности и качества государственных и муниципальных услуг.

Например: контроль доступности и качества услуг электронной записи к врачу и записи по телефону посредством получения этой услуги; контроль запрета продажи несовершеннолетним табачной и алкогольной продукции посредством приобретения несовершеннолетними табачной и алкогольной продукции; контроль доступности инвалидам льготных лекарств посредством покупки инвалидами льготных лекарств в аптеках и т.п. 

Основной метод гражданского контроля (и пассивного, и активного) – протокольное наблюдение. Всё наблюдаемое в ходе контроля (факты, предметы, их состояние, события, деятельности) заносятся в протокол наблюдения.

Вспомогательные методы гражданского контроля:

–       Сбор письменных жалоб и предложений во время гражданского контроля у участников контролируемой деятельности.

–       Анкетирование, интервьюирование участников контролируемой деятельности.

–       Анализ ведомственной и внешней статистики, аналитики, отчётов, описывающих состояние контролируемого объекта, учреждения, деятельности, не требующих для понимания специальных знаний.

–       Фото- и видеосъемка.

–       Просмотр интернет-ресурсов, имеющих отношение к объекту контроля.

–       Сбор вещественных доказательств тех или иных качеств объекта контроля.

Основной способ фиксации информации, полученной в ходе гражданского контроля – письменный протокол.

Основные виды протокола:

–       Описательный (см., например, Протокол наблюдения в рамках общественного контроля  уборки снега и безопасности тротуаров на центральных улицах г. Перми).

–       Анкетный (см., например, Протокол гражданского контроля за соблюдением прав призывников военкоматами и призывными комиссиями).

–       Табличный (см., например, Протокол  гражданского контроля соблюдения первичных процедур обслуживания пациентов в поликлиниках).

Вспомогательные способы фиксирования информации:

–       Анкеты.

–       Фото.

–       Видеозапись.

–       Аудиозапись.

–       Скриншоты.

Разнообразие гражданского контроля

По объекту гражданского контроля:

–       Гражданский контроль учреждений (больницы, тюрьмы, школы, воинские части и т.п.).

–       Гражданский контроль территорий (контроль уборки снега в городе, контроль доступности городской инфраструктуры для людей с ограниченными возможностями здоровья, контроль загрязнения особо охраняемых природных территорий и т.п.).

–       Гражданский контроль событий (контроль соблюдения прав человека на массовых общественно-политических мероприятиях, контроль использования языка вражды на культурно-массовых мероприятиях и т.п.).

–       Контроль материальных объектов (контроль состояния городских деревьев после механизированной уборки снега, контроль состояния памятников архитектуры, контроль состояния твердого и мягкого инвентаря в социальных и образовательных учреждениях и т.п.).

–       Гражданский контроль деятельности (контроль работы общественного транспорта, снабжения льготными лекарствами, приема заявлений граждан и т.д.).

По доступности объекта:

–       Гражданский контроль закрытых учреждений и территорий (тюрьмы, воинские части, психиатрические больницы, промышленные объекты, заповедные территории, и т.д.).

–       Гражданский контро