Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"
(с изменениями и дополнениями от: 28 апреля, 17 июля, 23 ноября, 27 декабря 2009 г., 22, 26 апреля, 27, 30 июля, 28 декабря 2010 г., 21 апреля, 4 июня, 1, 18 июля, 21 ноября 2011 г., 3 мая, 25 июня, 28 июля, 12 ноября 2012 г., 4 марта, 2, 23 июля, 2, 25 ноября, 2, 28 декабря 2013 г., 12 марта, 23 июня, 21 июля, 14 октября, 29 ноября, 31 декабря 2014 г.)
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона
1. Комментируемая статья определяет предмет правового регулирования комментируемого Закона, основы организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и основные положения комментируемого Закона в целом.
Часть 1 комментируемой статьи определяет исключительно предмет правового регулирования комментируемого Закона. К такому предмету относятся:
1) отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. О понятии государственного контроля (надзора) и муниципального контроля см. комментарий к ст. 2. Под организацией применительно к ч. 1 комментируемой статьи следует понимать совокупность правовых, обязательных для проведения, мероприятий, необходимых для обеспечения возможности осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствии с требованиями федерального законодательства, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. В свою очередь, под осуществлением - конкретные меры, применяемые уполномоченными органами в соответствующих сферах деятельности, в целях обеспечения соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями положений федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов, регулирующих те или иные виды деятельности, осуществляемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями;
2) отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Юридические лица согласно ст. 48 ГК РФ (в редакции ФЗ от 05 мая 2014 г. N 99-ФЗ) - это организации, которые имеют обособленное имущество и отвечают им по своим обязательствам, могут от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должно быть зарегистрированы в ЕГРЮЛ в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных ГК РФ. Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля представляет собой принятие мер, направленных на обеспечение юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям возможности реализации их прав, законных интересов и гарантий, которые им предоставлены федеральным законодательством, нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.
На практике из системного анализа положений ч. 1 комментируемой статьи делаются выводы о применении либо неприменении ее положений. Так, в Оренбургской области имело место судебное разбирательство по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Центр психологической реабилитации "Вымпел" о признании незаконным и отмене постановления Министерства сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области о привлечении к административной ответственности данного общества за пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами без разрешения.
Суд первой инстанции удовлетворили заявленные требования, однако Министерство сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области подало кассационную жалобу, в которой ссылалось на неправильное применение судами положений комментируемого Закона. Однако суд пришел к выводу, что из системного анализа положений ч. 1 комментируемой статьи и ч. 5 ст. 27 комментируемого Закона следует, что до 1 января 2011 года положения комментируемого Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в сфере лицензионного контроля в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются. Поэтому проведение Министерством сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области в отношении общества проверки в данном случае является самостоятельным процессуальным действием, не зависящим от проверки, проведенной органами прокуратуры, и не подпадающим под сферу действия комментируемого Закона (см. постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 1 сентября 2010 г. N Ф09-6780/10-С1).
Следует отметить, что положения ч. 1 комментируемой статьи противоречат названию комментируемого Закона в целом, так как из этого названия следует, что комментируемый Закон должен быть направлен в целом на только регулирование вопросов осуществления защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Между тем комментируемый Закон, исходя из ч. 1 комментируемой статьи, регулирует не только вопросы такой защиты, но и собственно вопросы организации и совершения конкретных действий в сфере государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет основные положения, на регулирование которых направлен комментируемый Закон, а именно:
1) процедурные нормы, касающиеся организации и проведения проверок органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и порядок совершения этими органами действий, связанных с проведением контроля соответствующего уровня и сферы деятельности.
Ссылаясь, в частности на п. 1 ч. 2 комментируемой статьи, суды в своей практике признают отельные нормативные правовые акты незаконными. Так, например, в Омской области прокурор Омской области обратился в Арбитражный суд Омской области с заявлением к административно-технической инспекции администрации города Омска о признании Административного регламента проведения проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска, утвержденного приказом начальника административно-технической инспекции администрации города Омска от 14 декабря 2009 г. N 44-хд "Об утверждении Административного регламента проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" не соответствующим отдельным положениям комментируемого Закона. Рассматривая данное судебное дело, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа пришел к выводу, что исходя из положений ч. 2 комментируемой статьи 1, ст. 1 Устава города Омска, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности в городе Омске устанавливается правовыми актами данного муниципального образования. Учитывая данные положения, суд пришел к выводу об отсутствии у начальника инспекции полномочий по принятию административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля (постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 ноября 2010 года по делу N А46-8128/2010);
2) процедуры, касающиеся регулирования совместных действий и мероприятий органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в части, касающейся организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
3) правовой статус органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: их полномочия в сфере осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, их права, круг обязанностей, которые они должны выполнить в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и т.п.;
4) правовой статус юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводится государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль: их права, в том числе право на защиту их интересов при проведении в отношении них проверок в рамках государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, их обязанности, например, по предоставлению органам, уполномоченным на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, необходимых документов, по взаимодействию с ними;
5) меры по защите прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении в отношении них проверок в рамках государственного контроля (надзора) и муниципального контроля - совокупность установленных комментируемым Законом гарантий, направленных на обеспечение защиты прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
3. В ч. 3 комментируемой статьи определены направления и мероприятия, в отношение которых правовое регулирование отдельных положений комментируемого Закона не распространяется, иными словами, соответствующие положения комментируемого Закона не могут быть применены в отношении этих направлений и мероприятий. При этом из абзаца первого ч. 3 комментируемой статьи следует, что на такие направления мероприятия не распространяются только положения комментируемого Закона, которые устанавливают порядок организации и проведения проверок в отношении деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Отсюда можно сделать вывод о том, что все иные положения комментируемого Закона, за исключением касающихся организации и проведения вышеуказанных проверок, распространяются также и на те направления и мероприятия, которые предусмотрены в ч. 3 комментируемой статьи, а именно:
1) мероприятия, в отношении которых положения федерального законодательства не устанавливают требований о предоставлении информации и документов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также об осуществлении каких-либо совместных действий, мероприятий и о принятии совместных мер органами, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, и юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых такой контроль проводится (п. 1 ч. 3 комментируемой статьи). Так, например, индивидуальный предприниматель Мамедов Гасан Самед оглы обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Исполнительному комитету муниципального образования "город Набережные Челны" о признании незаконными действий Исполкома в лице специалиста по контролю за использованием земли Мазитова Л.З., выраженных в проведении проверки по соблюдению земельного законодательства. Решением судов первой и апелляционной инстанции было отказано в удовлетворении требований индивидуального предпринимателя. Федеральный арбитражный суд Поволжского округа установил, что в данном случае проведение органом местного самоуправления обследования земельного участка, предоставленного предпринимателю в постоянное бессрочное пользование, не требует взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и не возлагает обязанности по предоставлению информации и исполнению требований Исполкома.
Следовательно, требования комментируемого Закона, исходя из п. 1 ч. 3 комментируемой статьи, на рассматриваемые отношения не распространяются, а доводы заявителя апелляционной жалобы о нарушении ответчиком сроков проведения плановой проверки и процедуры ее проведения - несостоятельны.
Кроме этого, отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из отсутствия доказательств нарушения прав и законных интересов истца оспариваемыми действиями ответчика. Суды правомерно указали, что действия ответчика по обследованию земельного участка, занимаемого заявителем на праве постоянного бессрочного пользования, не повлекли за собой правовых последствий, устанавливающих или изменяющих права и обязанности предпринимателя, которые создают ему препятствия при осуществлении предпринимательской или иной экономической деятельности (см. постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 19 июля 2012 г. по делу N А65-30412/2011);
2) оперативно-розыскные мероприятия (п. 2 ч. 3 комментируемой статьи). Исходя из ст. 1 ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", можно сделать вывод, что оперативно-розыскные мероприятия - это действия, осуществляемые оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то указанным законом, в рамках оперативно-розыскной деятельности, гласно и негласно в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств;
3) производство дознания (п. 2 ч. 3 комментируемой статьи). В соответствии с п. 8 ст. 5 УПК РФ это форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно;
4) проведение предварительного следствия (п. 2 ч. 3 комментируемой статьи) - форма предварительного расследования, осуществляемого органами, уполномоченными на проведение предварительного следствия, в рамках которого проводятся основные следственные действия, по результатам проведения которых в совокупности составляется обвинительное заключение;
5) осуществление прокурорского надзора (п. 3 ч. 3 комментируемой статьи) - надзор за соблюдением, исполнением федерального законодательства, проводимый органами прокуратуры;
6) осуществление правосудия (п. 3 ч. 3 комментируемой статьи) - деятельность, осуществляемая судами, по разрешению кого-либо спора по существу;
7) проведение административного расследования (п. 3 ч. 3 комментируемой статьи). Согласно подп. "а" п. 3 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных выше лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление;
8) производство по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации (п. 4 ч. 3 комментируемой статьи) - производство по уголовным делам и производство по делам об административных правонарушениях, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, то есть законодательства, определяющего организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:
монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (ст. 1 ФЗ "О защите конкуренции");
9) расследование причин возникновения аварий (п. 5 ч. 3 комментируемой статьи). Исходя из общего анализа федерального законодательства, под аварией в целом можно понимать опасное техногенное происшествие, создающее угрозу жизни и здоровью людей и приводящее к разрушению или повреждению тех или иных объектов;
10) расследование причин возникновения несчастных случаев на производстве (п. 5 ч. 3 комментируемой статьи). Согласно ст. 3 ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" несчастный случай на производстве - событие, в результате которого застрахованный получил увечье или иное повреждение здоровья при исполнении им обязанностей по трудовому договору и в иных установленных комментируемым Законом случаях как на территории страхователя, так и за ее пределами либо во время следования к месту работы или возвращения с места работы на транспорте, предоставленном страхователем, и которое повлекло необходимость перевода застрахованного на другую работу, временную или стойкую утрату им профессиональной трудоспособности либо его смерть;
11) расследование причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений (п. 5 ч. 3 комментируемой статьи). Инфекционные заболевания согласно ст. 1 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" - это инфекционные заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку, а массовые неинфекционные заболевания (отравления) - заболевания человека, возникновение которых обусловлено воздействием физических, и (или) химических, и (или) социальных факторов среды обитания.
Животные - представители животного мира (живые организмы), растения - растения и части растений, в том числе семена и генетический материал растений (ст. 2 ФЗ "О карантине растений");
12) расследование причин причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу (п. 5 ч. 3 комментируемой статьи). Под окружающей средой ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" понимает совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Имущество граждан и юридических лиц - имущество, находящееся в частной собственности, государственное и муниципальное имущество - имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности;
13) расследование причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. 6 ч. 3 комментируемой статьи). Под такими чрезвычайными ситуациями ст. 1 ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" понимает обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
В целом же под расследованием всех вышеуказанных причин следует понимать совокупность действий, направленных на установление источников и обстоятельств возникновения тех или иных аварий, случаев и ситуаций;
14) проведение проверки устранения обстоятельств, послуживших основанием назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности (п. 6.1 ч. 3 комментируемой статьи). Данные мероприятия были внесены в комментируемый Закон ФЗ от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ. Согласно ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. При этом административное приостановление деятельности, как наказание, применяется в следующих случаях:
в случае угрозы жизни или здоровью людей;
в случае возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами;
в случае наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы;
в случае причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды;
в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;
в других случаях.
Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до девяноста суток. Срок приостановления исчисляется с момента фактического приостановления деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг;
15) мероприятия по контролю в целях противодействия неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком (п. 7 ч. 3 комментируемой статьи). Инсайдерская информация согласно ст. 2 ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - это точная и конкретная информация, которая не была распространена или предоставлена (в том числе сведения, составляющие коммерческую, служебную, банковскую тайну, тайну связи (в части информации о почтовых переводах денежных средств) и иную охраняемую законом тайну), распространение или предоставление которой может оказать существенное влияние на цены финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров (в том числе сведения, касающиеся одного или нескольких эмитентов эмиссионных ценных бумаг, одной или нескольких управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, одного или нескольких хозяйствующих субъектов либо одного или нескольких финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров), и которая относится к информации, включенной в соответствующий перечень инсайдерской информации. К действиям по манипулированию рынком ст. 5 указанного закона, в частности относит:
умышленное распространение через средства массовой информации, в том числе через электронные, информационно-телекоммуникационные сети, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц (включая сеть "Интернет"), любым иным способом заведомо ложных сведений, в результате которого цена, спрос, предложение или объем торгов финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром отклонились от уровня или поддерживались на уровне, существенно отличающемся от того уровня, который сформировался бы без распространения таких сведений;
совершение операций с финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром по предварительному соглашению между участниками торгов и (или) их работниками и (или) лицами, за счет или в интересах которых совершаются указанные операции, в результате которых цена, спрос, предложение или объем торгов финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром отклонились от уровня или поддерживались на уровне, существенно отличающемся от того уровня, который сформировался бы без таких операций;
16) мероприятия, проводимые должностными лицами пограничных органов при осуществлении своих полномочий во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском и Каспийском морях (п. 8 ч. 3 комментируемой статьи). Порядок осуществления пограничного контроля во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе установлен Законом РФ от 01 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации".
4. В ч. 3.1 комментируемой статьи содержится перечень видов государственного контроля и государственного надзора, в отношении которых не распространяются положения комментируемого Закона о порядке организации и проведения проверок. Отсюда вновь можно сделать вывод о том, что иные положения комментируемого Закона к таким видам государственного контроля и государственного надзора применяются, а также они применяются и к муниципальному контролю. К указанным видам государственного контроля и государственного надзора ч. 3.1 комментируемой статьи относит следующие:
1) контроль за осуществлением иностранных инвестиций (п. 1 ч. 3.1 комментируемой статьи). К такому контролю можно отнести контроль за исполнением иностранным инвестором и коммерческой организацией с иностранными инвестициями взятых ими обязательств по реализации приоритетных инвестиционных проектов, контроль за деятельностью иностранных инвесторов в Российской Федерации (см. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации");
2) государственный контроль за экономической концентрацией, то есть государственный контроль за совершением сделок, иных действий, осуществление которых оказывает влияние на состояние конкуренции (п. 2 ч. 3.1 комментируемой статьи) (см. гл. 7 ФЗ "О защите конкуренции");
3) контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере (п. 3 ч. 3.1 комментируемой статьи) - контроль за совершением операций с денежными средствами соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета) (см. БК РФ);
4) налоговый контроль (п. 4 ч. 3.1 комментируемой статьи). Согласно ст. 82 НК РФ налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном НК РФ;
5) валютный контроль (п. 5 ч. 3.1 комментируемой статьи) - контроль, осуществляемый Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля за совершением валютных операций (см. ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле);
6) таможенный контроль (п. 6 ч. 3.1 комментируемой статьи) - согласно ст. 4 ТК ТС это совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств - членов таможенного союза (см. раздел III Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации");
7) государственный портовый контроль (п. 7 ч. 3.1 комментируемой статьи; см. ст. 8.1 ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") - это осуществляемый уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и администрациями морских портов контроль за соблюдением в морском порту требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, указанным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области торгового мореплавания, транспортной безопасности, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарии, карантина растений, охраны труда и безопасности гидротехнических сооружений морских портов (см. гл. V КТМ РФ);
8) контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (п. 8 ч. 3.1 комментируемой статьи) - контроль за соблюдением требований федерального законодательства, регулирующего порядок уплаты страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (см. гл. 5 Федерального закона от 24 июля 2009 N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования");
9) контроль на финансовых рынках (п. 9 ч. 3.1 комментируемой статьи) - контроль за соблюдением требований федерального законодательства участниками финансового рынка (см. гл. X.1 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");
10) банковский надзор (п. 10 ч. 3.1 комментируемой статьи). Исходя из ст. 56 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", - это надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Центрального банка Российской Федерации, установленных ими обязательных нормативов;
11) страховой надзор (п. 11 ч. 3.1 комментируемой статьи) - надзор в сфере страховой деятельности (см. Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-I "Об организации страхового дела в Российской Федерации");
12) надзор в национальной платежной системе (п. 1 ч. 3.1 комментируемой статьи) - надзор, осуществляемый в целях обеспечения стабильности национальной платежной системы и ее развития (см. Федеральный закон от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе");
13) государственный контроль за осуществлением клиринговой деятельности (п. 1 ч. 3.1 комментируемой статьи) - осуществляемый в соответствии с ФЗ "О клиринге и клиринговой деятельности" контроль за деятельностью клиринговой организации деятельности по определению подлежащих исполнению обязательств, возникших из договоров, в том числе в результате осуществления неттинга обязательств, и подготовка документов (информации), являющихся основанием прекращения и (или) исполнения таких обязательств;
14) государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов (п. 13.1 ч. 3.1 комментируемой статьи). Согласно п. 7 ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об организованных торгах" организованные торги - это торги, проводимые на регулярной основе по установленным правилам, предусматривающим порядок допуска лиц к участию в торгах для заключения ими договоров купли-продажи товаров, ценных бумаг, иностранной валюты, договоров репо и договоров, являющихся производными финансовыми инструментами. Соответственно государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов - это осуществляемый Федеральной службой по финансовым рынкам контроль за соблюдением организаторами торговли требований указанного закона, иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с проведением организованных торгов;
15) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (п. 14 ч. 3.1 комментируемой статьи). Данное положение было изменено ФЗ от 28 декабря 2013 г. N 396-ФЗ, а новая редакция вступила в силу с 1 января 2014 года одновременно со вступлением в силу ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Согласно постановлению Правительства РФ от 26 августа 2013 г. N 728 "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" контроль за соблюдением законодательства РФ в этой сфере осуществляют следующие органы:
Министерство экономического развития РФ - федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
Федеральная антимонопольная служба - федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
Федеральная служба по оборонному заказу - федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения федеральных нужд, если сведения о таких нуждах составляют государственную тайну, а также закупок товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, для обеспечения федеральных нужд при условии, что такие сведения содержатся в документации о закупке или в проекте контракта;
16) контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в частности, исходя их положений ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", это совокупность принимаемых уполномоченным органом мер по контролю за операциями с денежными средствами или иным имуществом на основании информации, представляемой ему организациями, осуществляющими такие операции, а также по проверке этой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 15 ч. 3.1 комментируемой статьи);
17) пограничный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (п. 16 ч. 3.1 комментируемой статьи) - контроль, направленный на предотвращение нарушения требований при прохождении Государственной границы Российской Федерации (см. ст. 11 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации");
18) санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (п. 16 ч. 3.1 комментируемой статьи) - вид государственного санитарно-эпидемиологического надзора (контроля) в отношении лиц, транспортных средств и подконтрольных товаров, проводимый должностными лицами, осуществляющими санитарно-карантинный контроль, в пунктах пропуска, и направленный на предупреждение завоза и распространения инфекционных и массовых неинфекционных болезней (отравлений), ввоза потенциально опасной для здоровья человека продукции (товаров), требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории (п. 3 Положения о порядке осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора (контроля) за лицами и транспортными средствами, пересекающими таможенную границу таможенного союза, подконтрольными товарами, перемещаемыми через таможенную границу таможенного союза и на таможенной территории таможенного союза, утвержденного решением Комиссии таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299);
19) ветеринарный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (п. 16 ч. 3.1 комментируемой статьи) - санитарный контроль, осуществляемый в отношении животных и продуктов животного происхождения с целью защиты жизни и здоровья людей и животных, а также контроль предметов или грузов, которые могут являться переносчиками болезней животных (ст. 1 Международной конвенции о согласовании условий проведения контроля грузов на границах от 21 октября 1982 года);
20) карантинный фитосанитарный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (п. 16 ч. 3.1 комментируемой статьи) - это деятельность уполномоченных органов, направленная на выявление карантинных объектов (карантинных вредных организмов), установление карантинного фитосанитарного состояния подкарантинной продукции, ввозимой на таможенную территорию таможенного союза, а также вывозимой с указанной территории, и выполнение международных обязательств Сторон и законодательства своей Стороны в области карантина растений (п. 2.1 Положения о порядке осуществления карантинного фитосанитарного контроля (надзора) на таможенной границе таможенного союза, утвержденного решением Комиссии таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 318);
21) транспортный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (п. 16 ч. 3.1 комментируемой статьи) - контроль за осуществлением перевозок через Государственную границу Российской Федерации (см. ст. 11 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации");
22) контроль за соблюдением требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов (п. 17 ч. 3.1 комментируемой статьи) - контроль за осуществлением деятельности по предотвращению возникновения преднамеренного противоправного уничтожения или нанесения ущерба объекту (см. ФЗ "О противодействии терроризму");
23) контроль за деятельностью организаторов распространения информации в сети "Интернет", связанной с хранением информации о фактах приема, передачи, доставки и (или) обработки голосовой информации, письменного текста, изображений, звуков или иных электронных сообщений пользователей сети "Интернет" и информации об этих пользователях (п. 18 ч. 3.1 комментируемой статьи). С 15 ноября 2014 г. ФЗ от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ данный вид контроля выведен из-под действия комментируемого Закона. Согласно ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" организатором распространения информации в сети "Интернет" является лицо, осуществляющее деятельность по обеспечению функционирования информационных систем и (или) программ для электронных вычислительных машин, которые предназначены и (или) используются для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети "Интернет". При этом указанное лицо обязано уведомить Роскомнадзор о начале осуществления своей деятельности; см. по этому вопросу также постановление Правительства РФ от 31 июля 2014 г. N 759 "О Правилах хранения организаторами распространения информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" информации о фактах приема, передачи, доставки и (или) обработки голосовой информации, письменного текста, изображений, звуков или иных электронных сообщений пользователей информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информации об этих пользователях, предоставления ее уполномоченным государственным органам, осуществляющим оперативно-разыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации"; постановление Правительства РФ от 31 июля 2014 г. N 742 "Об отдельных полномочиях Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций";
24) контроль за соблюдением требований в связи с распространением информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (п. 19 ч. 3.1 комментируемой статьи). Данный вид контроля выводится из-под сферы действия комментируемого Закона с 1 сентября 2016 г. (см. ФЗ от 21 июля 2014 г. N 242-ФЗ); см. по этом вопросу ст. 10.1, 10.2 и др. ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", постановление Правительства РФ от 31 июля 2014 N 745 "О порядке взаимодействия Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций с организатором распространения информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";
25) контроль и надзор за обработкой персональных данных (п. 20 ч. 3.1 комментируемой статьи). Данный вид контроля выводится из-под сферы действия комментируемого Закона с 1 сентября 2016 г. (см. ФЗ от 21 июля 2014 г. N 242-ФЗ).
Согласно действующей на 1 декабря 2014 г. редакции ст. 23 ФЗ "О персональных данных" уполномоченным органом по защите прав субъектов персональных данных, на который возлагается обеспечение контроля и надзора за соответствием обработки персональных данных требованиям указанного закона, является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере информационных технологий и связи, т.е. Роскомнадзор (см. постановление Правительства РФ от 16 марта 2009 г. N 228 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций"), см. также Административный регламент исполнения Роскомнадзором государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства РФ в области персональных данных, утв. приказом Минкомсвязи России от 14 ноября 2011 г. N 312.
5. В ч. 4 комментируемой статьи содержится перечень видов государственного контроля и государственного надзора, в отношении которых отдельные федеральными законами могут устанавливаться особенности организации и проведения проверок, а именно следующие элементы их планирования, организационных мер, а также конкретных действий по их проведению:
1) предмет проведения проверок - основные вопросы, касающиеся той или иной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводятся проверки;
2) основания проведения проверки - обстоятельства, причины, события, действия и иные юридические поводы, которыми вызвана необходимость проведения проверок;
3) сроки и периодичность проведения проверок - продолжительность проведения проверок, определенные промежутки времени, по истечении которых проводятся такие проверки;
4) уведомления о проведении внеплановых выездных проверок - особенности сроков направления уведомлений юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям о проведении внеплановой проверки, особенности содержания таких уведомлений и особенности порядка их направления;
5) согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры. Органы прокуратуры в соответствии со ст. 3 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" представляют собой органы единой федеральной централизованной системы органов власти, которые осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Особенности согласования - особый порядок и сроки согласования проведения таких проверок с органами прокуратуры.
Что касается видов государственного контроля и государственного надзора, в отношении которых могут устанавливаться соответствующие особенности, то к ним относятся:
1) государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией (см. ФЗ "О защите конкуренции"). О понятии антимонопольного законодательства см. комментарий к ч. 3 комментируемой статьи. Государственный контроль представляет собой осуществление антимонопольным органом контрольных функций в отношении хозяйствующих субъектов на предмет соблюдения ими антимонопольного законодательства. Но в данном случае п. 1 ч. 4 комментируемой статьи не относит к этому контролю государственный контроль за экономической концентрацией (за соблюдением правил заключения сделок, совершения иных действий, осуществление которых оказывает влияние на состояние конкуренции);
2) лицензионный контроль - государственный контроль, в рамках которого проводятся проверки в отношении соискателя лицензии или лицензиата относительно достоверности представленных соискателем лицензии в лицензирующий орган сведений, и соблюдения лицензиатом лицензионных требований и правил осуществления лицензируемого вида деятельности (см. ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности");
3) экспортный контроль согласно ст. 1 ФЗ "Об экспортном контроле" - это комплекс мер, обеспечивающих реализацию установленного комментируемым Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации порядка осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности (прав на них), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники либо при подготовке и (или) совершении террористических актов;
4) государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций - надзор за деятельностью саморегулируемых организаций в установленной сфере деятельности, а также надзор за соблюдением саморегулируемыми организациями, объединяющими субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенных видов, требований законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность указанных субъектов, и законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях (см. ФЗ "О саморегулируемых организациях", постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1202 "Об утверждении Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций");
5) федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции - контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (см. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", постановление Правительства РФ от 13 ноября 2012 г. N 1162 "Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции");
6) федеральный государственный надзор в области связи согласно ст. 27 ФЗ "О связи" - это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими и физическими лицами требований, установленных данным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области связи, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими и физическими лицами своей деятельности;
7) федеральный государственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны - осуществляемый Президентом РФ, Правительством РФ, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны, а также за эффективностью такой защиты (см. Закон РФ "О государственной тайне");
8) государственный надзор в сфере рекламы - осуществление антимонопольным органом надзора за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о рекламе (см. Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе");
9) федеральный государственный транспортный надзор (в области гражданской авиации, железнодорожного транспорта, торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта и автомобильного транспорта) - осуществляемый уполномоченными органами контроль за осуществлением правил осуществления перевозок воздушным транспортом, железнодорожным транспортом, морским транспортом, внутренним водным транспортом, автомобильным транспортом в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими такие перевозки (см. ВзК РФ, КВВТ РФ, КТМ РФ, Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения").
Гражданская авиация - авиация, используемая в целях обеспечения потребностей граждан и экономики, относится к гражданской авиации (ст. 21 ВзК РФ). Железнодорожный транспорт - производственно-технологический комплекс, включающий в себя инфраструктуры железнодорожного транспорта, железнодорожный подвижной состав, другое имущество и предназначенный для обеспечения потребностей физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом на условиях публичного договора, а также в выполнении иных работ (услуг), связанных с такими перевозками, а также включающий в себя железнодорожные пути необщего пользования, здания, строения, сооружения, в отдельных случаях железнодорожный подвижной состав, а также другое имущество и предназначенных для обеспечения потребностей физических и юридических лиц в работах (услугах) в местах необщего пользования на основе договоров или для собственных нужд. Морской транспорт - транспорт, предназначенный для обеспечения осуществления морских перевозок. Внутренний водный транспорт - один из видов транспорта, находящегося в ведении Российской Федерации и представляющего собой производственно-технологический комплекс с входящими в него организациями, осуществляющими судоходство и иную связанную с судоходством деятельность на внутренних водных путях Российской Федерации (ст. 3 КВВТ РФ). Автомобильный транспорт - транспортные средства, предназначенные для перевозок по автомобильным дорогам;
10) федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения - надзор, осуществляемый в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами - участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения (см. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения");
11) федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности - надзор, осуществляемый уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, за деятельностью субъектов транспортной инфраструктуры (см. Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности");
12) федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права - надзор, осуществляемый в целях обеспечения соблюдения работодателями в процессе осуществления ими своей деятельности требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (см. ТК РФ, постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. N 875 "Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права"; приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 30 октября 2012 г. N 354н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права").
Так, например, ООО "ДЛ-Транс" обратилось в суд с заявлением об оспаривании заключения и предписаний Государственной инспекции труда в городе Москве, полагая незаконным заключение о несчастном случае со смертельным исходом, составленное инспектором указанной организации, а также выданные ею предписания об устранении нарушений трудового законодательства. Требования мотивированы тем, что инспектор Государственной инспекции труда в городе Москве не вправе проводить единоличное расследование несчастного случая и выдавать предписания об устранении нарушений трудового законодательства без распоряжения руководства Государственной инспекции труда в городе Москве о проведении проверки. Однако суд указал, что согласно п. 13 ч. 4 комментируемой статьи особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства. В соответствии со ст. 229.3 ТК РФ государственный инспектор труда при выявлении сокрытого несчастного случая проводит дополнительное расследование несчастного случая. Таким образом, закон не запрещает государственному инспектору по охране труда вне рамок плановой или внеплановой проверки выносить предписания об устранении нарушений трудового законодательства, ставшие ему известными при проведении расследования несчастного случая на производстве и не связанного с ним (см. апелляционное определение Московского городского суда от 6 февраля 2013 г. по делу N 11-4378);
13) федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии согласно ст. 24.1 ФЗ "Об использовании атомной энергии" - это деятельность уполномоченного федерального органа исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области использования атомной энергии юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, комментируемым Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области использования атомной энергии, посредством организации и проведения проверок (инспекций) указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений, и деятельность указанного федерального органа исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами своей деятельности;
14) государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности - надзор, осуществляемый уполномоченными органами, в целях обеспечения соблюдения юридическим лицом в процессе осуществления своей деятельности требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, ФЗ "О радиационной безопасности населения", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности;
15) федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности согласно ст. 16 ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" - это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных данным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности;
16) федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений - деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность по эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями обязательных требований посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных органов по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения данных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности (ст. 13 ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений");
17) федеральный государственный пожарный надзор в соответствии со ст. 1 ФЗ "О пожарной безопасности" - это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, а также подведомственных им государственных учреждений, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, проведения мероприятий по контролю на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований пожарной безопасности, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности;
18) государственный строительный надзор - осуществляемый уполномоченными органами государственной власти надзор за осуществлением деятельности по строительству и реконструкции объектов капитального строительства на предмет ее соответствия требованиям федерального законодательства в части, касающейся строительных норм, правил, особенностей строительства и реконструкции тех или иных объектов и т.д. (например, требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов) (см. ГрК РФ);
19) государственный контроль (надзор) на территории особой экономической зоны - осуществляемый уполномоченными органами государственной власти федеральный государственный контроль (надзор), региональный государственный контроль (надзор) на территории особой экономической зоны в отношении резидентов особой экономической зоны на предмет соблюдения ими законодательства об особых экономических зонах (см. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации");
20) государственный контроль (надзор) в сферах естественных монополий - осуществляемый федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий контроль деятельности субъектов естественных монополий (см. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях");
21) государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов). Исходя из общих положений федерального законодательства о регулировании цен (тарифов), можно сделать вывод о том, что данный контроль представляет собой контроль, в частности, за правомерностью применения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями установленных цен (тарифов) (см. Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса");
22) государственный надзор в области организации и проведения азартных игр. Под таким надзором следует понимать осуществляемый Министерством финансов Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых созданы игорные зоны, надзор в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр лицами, осуществляющими указанную деятельность (см. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации");
23) федеральный государственный надзор за проведением лотерей. Рассматриваемое положение было изменено ФЗ от 28 декабря 2013 г. N 416-ФЗ. В связи с поправками данное положение дополнено словом "федеральный", т.е. теперь в нем речь идет о федеральном государственном надзоре за проведением лотерей. Указанные поправки были внесены в комментируемый Закон одновременно с внесением соответствующих поправок в ФЗ "О лотереях". Таким образом, на предмет соблюдения юридическими лицами требований ФЗ "О лотереях", иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения, возникающие в области проведения всероссийских лотерей, осуществляется федеральный государственный надзор в соответствии со ст. 21 ФЗ "О лотереях". Федеральный государственный надзор осуществляется Федеральной налоговой службой и органами исполнительной власти субъектов РФ;
24) федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций - осуществляемый Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами надзор за деятельностью некоммерческих организаций в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений некоммерческими организациями требований законодательства Российской Федерации в сфере деятельности некоммерческих организаций (см. ФЗ "О некоммерческих организациях");
25) региональный государственный контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси - осуществляемый уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ контроль на предмет соблюдения юридическими лицами и индивидуальным предпринимателем, осуществляющими перевозки пассажиров и багажа легковым такси, федерального законодательства в области автомобильного транспорта (см. Федеральный закон от 21 апреля 2011 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации");
26) региональный государственный жилищный надзор - согласно ст. 20 ЖК РФ это деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности;
27) муниципальный жилищный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов РФ в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами (ст. 20 ЖК РФ); 28) государственный контроль (надзор) в сфере образования согласно ч. 1 ст. 93 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" - это федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования;
29) региональный государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости. Положение об этом виде контроля было введено в комментируемый Закон ФЗ от 28 декабря 2013 г. N 414-ФЗ и вступило в силу с 1 января 2014 года. В соответствии со ст. 23 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" государственное регулирование в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. При этом государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого осуществляется данное строительство. То есть, государственная функция по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется региональными инспекциями государственного строительного надзора.
Согласно ст. 23 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" контролирующий орган вправе получать от лиц, привлекающих денежные средства граждан для строительства, в срок, определенный ст. 11 комментируемого Закона, сведения и (или) документы, которые необходимы для осуществления государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и перечень которых устанавливается органами государственной власти субъектов РФ.
Согласно ч. 8 ст. 23 ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" к отношениям, связанным с осуществлением контролирующим органом государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, организацией и проведением проверок юридических лиц, применяются положения комментируемого Закона с учетом установленных особенностей;
30) федеральный государственный контроль за деятельностью аккредитованных лиц. Это положение комментируемого Закона было введено ФЗ от 23 июня 2014 г. N 160-ФЗ и вступило в силу с 1 июля 2014 года в связи со вступлением в силу ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" (см. подробнее комментарий к ст. 2 Закона);
31) государственный экологический надзор. Указанное положение введено в комментируемый Закон ФЗ от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ и вступило в силу с 1 января 2015 года. Изменения произошли в связи с тем, что в ФЗ "Об охране окружающей среды" введены поправки, в соответствии с которыми при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, организуется и осуществляется федеральный государственный экологический надзор. При этом перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, определяется на основании установленных Правительством РФ критериев;
32) государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль. Данное положение является также новым. Оно введено в комментируемый Закон ФЗ от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ и вступило в силу с 1 января 2015 года в связи с тем, что соответствующие поправки введены в ЗК РФ и другие нормативные правовые акты. Так, согласно ст. 71 ЗК РФ (в редакции ФЗ от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ) под государственным земельным надзором следует понимать деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства РФ. За такие нарушения законодательством РФ предусмотрена административная и иная ответственность. Надзор осуществляется посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти.
Согласно ч. 4 ст. 71 ЗК РФ при осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан применяются положения комментируемого Закона с учетом особенностей, установленных ЗК РФ в редакции ФЗ от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ;
33) Федеральным законом от 29 ноября 2014 г. N 378-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" ч. 4 комментируемой статьи была дополнена положением, определяющим, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами также при осуществлении государственного контроля (надзора) в свободной экономической зоне.
Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. N 377-ФЗ "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" устанавливает особый правовой режим на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, и регулирует отношения, возникающие в связи с созданием, функционированием и прекращением функционирования свободной экономической зоны в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе, в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития, привлечения инвестиций в развитие действующих и создание новых производств, развития транспортной и иных инфраструктур, туризма, сельского хозяйства и санаторно-курортной сферы, а также повышения уровня и качества жизни граждан.
В рамках указанного закона под свободной экономической зоной понимается территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя, на которых действует особый режим осуществления предпринимательской и иной деятельности, а также применяется таможенная процедура свободной таможенной зоны. Особенности осуществления государственного контроля (надзора) на территории свободной экономической зоны предусмотрены ст. 22 данного закона. Так, в частности, установлено, что федеральный государственный контроль (надзор), региональный государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории свободной экономической зоны, осуществляют соответственно уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и (или) их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Плановые проверки, за исключением плановых проверок при осуществлении налогового контроля и таможенного контроля, контроля в сферах миграции и транспортной безопасности, проводятся органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля в виде совместных проверок. Виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, по которым плановые проверки проводятся в виде совместных проверок, и порядок проведения таких проверок устанавливаются Правительством РФ. Срок проведения плановой проверки составляет не более чем пятнадцать рабочих дней со дня начала ее проведения. В отношении субъектов малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать сорок часов для малого предприятия и десять часов для микропредприятия в год. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных специальных расследований и экспертиз на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, срок проведения проверки может быть продлен, но не более чем на десять рабочих дней и не более чем на десять часов в отношении микропредприятий. Внеплановые проверки проводятся по согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Срок проведения внеплановой проверки не может превышать пять рабочих дней. Указанные положения не применяются при проведении внеплановых проверок в рамках федерального государственного контроля за обеспечением защиты государственной тайны.
Налоговые и таможенные органы Российской Федерации осуществляют налоговый и таможенный контроль на территории свободной экономической зоны в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации и уведомляют уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти о выявленных нарушениях в срок, не превышающий пятнадцати рабочих дней со дня выявления нарушений, в письменной форме;
34) Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. N 532-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия обороту фальсифицированных, контрафактных, недоброкачественных и незарегистрированных лекарственных средств, медицинских изделий и фальсифицированных биологически активных добавок" ч. 4 комментируемой статьи также была дополнена новым положением. С 23 января 2015 г. особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении федерального государственного надзора в сфере обращения лекарственных средств.
Указанный закон внес поправки в УК РФ, УПК РФ, КоАП РФ, комментируемый Закон и другие нормативно-правовые акты. Так, в УК РФ законом была введена уголовная ответственность:
за незаконное производство лекарственных средств и медицинских изделий;
за обращение фальсифицированных, недоброкачественных и незарегистрированных лекарственных средств, медицинских изделий и оборот фальсифицированных биологически активных добавок (БАД);
подделку документов на лекарственные средства или медицинские изделия, упаковки лекарственных средств и медицинских изделий.
Поправками в КоАП РФ установлена административная ответственность за обращение фальсифицированных, контрафактных, недоброкачественных и незарегистрированных лекарственных средств, медицинских изделий и оборот фальсифицированных БАД, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния. Внесен также ряд изменений в ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".
Согласно ст. 9 Федерального закона от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" государственный контроль (надзор) в сфере обращения лекарственных средств включает в себя:
лицензионный контроль в сфере производства лекарственных средств и в сфере фармацевтической деятельности;
федеральный государственный надзор в сфере обращения лекарственных средств.
Федеральный государственный надзор в сфере обращения лекарственных средств осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством РФ, и включает в себя:
организацию и проведение проверок соблюдения субъектами обращения лекарственных средств требований к доклиническим исследованиям лекарственных средств, клиническим исследованиям лекарственных препаратов, хранению, перевозке, ввозу в РФ, отпуску, реализации лекарственных средств, применению лекарственных препаратов, уничтожению лекарственных средств, а также соблюдения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ методики установления предельных размеров оптовых надбавок и предельных размеров розничных надбавок к фактическим отпускным ценам, установленным производителями лекарственных препаратов, на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов;
организацию и проведение проверок соответствия лекарственных средств, находящихся в обращении, установленным обязательным требованиям к их качеству;
выдачу разрешений на ввоз лекарственных средств на территорию РФ;
организацию и проведение мониторинга безопасности лекарственных препаратов;
применение в порядке, установленном законодательством РФ, мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований и (или) устранению последствий таких нарушений, выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований и привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения.
Отметим, что постановлением Правительства РФ от 15 октября 2012 г. N 1043 утверждено Положение о федеральном государственном надзоре в сфере обращения лекарственных средств, которым также установлен порядок такого надзора. В постановлении указывается, что задачами государственного надзора являются предупреждение, выявление, пресечение нарушений требований законодательства РФ в сфере обращения лекарственных средств при осуществлении деятельности субъектов обращения лекарственных средств;
35) государственный контроль (надзор) в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (с 23 января 2015 г.). Организация и проведение проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения и т.п. могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении государственного контроля (надзора) в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.
Порядок государственного надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов установлен:
постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987 "О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов";
Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов".
Государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными на осуществление соответственно федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, федерального государственного ветеринарного надзора, регионального государственного ветеринарного надзора, согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством РФ. При организации и проведении мероприятий по указанному надзору предварительное уведомление ЮЛ или ИП, осуществляющих производство пищевой продукции, и (или) оборот пищевой продукции, и (или) оказание услуг общественного питания, о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.
Обратим внимание на разъяснения, содержащиеся в письме ФМБА России от 15 января 2015 г. N 32-024/16 "Об изменениях федерального законодательства, касающихся полномочий ФМБА России и его территориальных органов". В письме, в частности, указывается, что в соответствии со ст. 46 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации", Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России) и его территориальные органы отнесены к числу федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях РФ по перечню, утверждаемому Правительством РФ. Таким образом, ФМБА России и его территориальные органы вправе применять новые положения законодательства РФ, связанные с исключением предварительного уведомления ЮЛ или ИП, осуществляющих производство пищевой продукции или оборот пищевой продукции, оказание услуг общественного питания, о начале проведения внеплановой выездной проверки с 23 января 2015 г. в пределах установленной компетенции.
6. Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 519-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" ввел в комментируемую статью ч. 4.1, положения которой применяются с 31 марта 2015 г. Согласно новому положению особенности осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, на территории опережающего социально-экономического развития устанавливаются Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации". Исключения из этого правила составляют виды государственного контроля (надзора), указанные в ч. 3.1 комментируемой статьи (положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок).
Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" направлен на создание правовых основ государственной поддержки опережающего социально-экономического развития регионов РФ. В целях создания и обеспечения конкурентных условий деятельности территорий опережающего социально-экономического развития был учтен международный опыт деятельности наиболее успешных аналогичных территорий в странах Азиатско-Тихоокеанского региона, таких как Южная Корея, Китай, Сингапур. Функционирующие на территории указанных государств особые территории действуют, как правило, на основании отдельного правового акта высшей юридической силы, который содержит существенные изъятия из общих правил регулирования в сфере земельных отношений, предпринимательской, инвестиционной деятельности, налоговых, таможенных режимов и т.д. В основе правового регулирования создания и функционирования территорий опережающего социально-экономического развития был использован аналогичный лучшим российским и международным практикам подход.
Предметом правового регулирования обозначенного закона являются правовые отношения, связанные с созданием и функционированием территорий опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке и на отдельных территориях РФ, меры государственной поддержки на таких территориях. Под территорией опережающего социально-экономического развития в законе понимается часть территории субъекта РФ, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в следующих целях:
в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций;
в целях обеспечения ускоренного социально-экономического развития;
в целях создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.
Статьей 24 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" определены особенности проведения государственного контроля (надзора) на указанных территориях. Федеральный государственный контроль (надзор), региональный государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль на территории опережающего социально-экономического развития в отношении резидентов территории осуществляют соответственно:
уполномоченные федеральные органы исполнительной власти;
органы исполнительной власти субъекта РФ;
органы местного самоуправления;
органы муниципального контроля.
7. Часть 5 комментируемой статьи содержит норму, аналогичную норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, о действии международных договоров Российской Федерации, касающихся осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а именно о приоритете международных договоров Российской Федерации, если ими установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены комментируемым Законом. Согласно ст. 2 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" международный договор Российской Федерации - это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
1. В данной статье определены основные понятия, используемые при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий в раках предмета комментируемого Закона.
Государственный контроль (надзор) определяется, как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), при этом уполномоченными органами являются, исходит из характера их конституционных взаимоотношений, органы, входящие в систему и структуру органов исполнительной власти и самостоятельные в осуществлении своих функций и полномочий.
Под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. "г" ст. 71 Конституции РФ), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое с учетом разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. С понятием "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти" тесно связано понятие "система федеральных органов исполнительной власти", в толковании которого была заинтересована Государственная Дума. И в качестве ответа сформулирована следующая позиция: "Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом, - Конституция РФ применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, осуществляющего согласно ее ст. 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства РФ, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы" (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ), согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации".
Функции контроля и надзора (контрольно-надзорная деятельность) закреплены за федеральными службами, в рамках четырех основных функции федеральных органов исполнительной власти, к которым отнесены: принятие нормативных правовых актов (нормотворческая деятельность); контроль и надзор; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг.
Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Федеральные службы, создаваемые и действующие на территории России, разграничиваются в правовом, организационном отношении, при выделении двух типов служб, как считает А.В. Калмыкова*(1), которые:
характеризуются выполнением специальных функций в сфере обороны и безопасности страны, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности и т.д.;
выполняют контрольно-надзорные функции.
Особое внимание необходимо обратить на контрольно-надзорные полномочия федеральных служб, так как именно они составляют основное содержание деятельности данного вида органов исполнительной власти. Спектр таких полномочий, равно как и объем самих контрольно-надзорных действий этих органов, весьма обширен. В частности, федеральные службы вправе проводить исследования, испытания, экспертизы, анализ первичной информации, выдавать разрешения, лицензии, осуществлять мониторинг в определенной отрасли, государственную регистрацию прав, объектов и юридических фактов, направлять предписания, обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также зачастую применять меры административного принуждения, в том числе меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административные наказания.
Представляется возможным выделить следующие отличительные черты контроля (надзора) как функции государственных органов:
1) соответствующие органы реализуют цели по обеспечению законности и целесообразности в сфере государственного управления. Объективно весьма разнообразные формы контрольно-надзорной деятельности имеют единую цель, которая заключается в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по устанавливаемым вопросам;
2) данные органы наделены административными полномочиями, в том числе полномочиями на принятие решений, и допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административно-предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности;
3) организационная обособленность контрольных надзорных органов в системе органов исполнительной власти России.
Контрольно-надзорная деятельность направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных комментируемым Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Предупреждение нарушений является инструментом контроля, надзора предполагающего в числе прочих выполнение действий по исполнению каких-либо обязанностей (представление истребуемых документов, дача разъяснений), именно в лице органов исполнительной власти государство осуществляет деятельность по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства. Так, согласно ст. 17 Закона, установлены меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:
1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами;
2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.
В случае, если при проведении проверки установлено, что деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном КоАП РФ, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.
Меры пресечения неоднородны по форме их применения и представляют собой самые различные способы воздействия на субъектов, в адрес которых осуществляется контрольно-надзорные мероприятия, в частности, согласно КоАП РФ.
Меры пресечения нарушений тесно связаны с мерами по устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ, на основании соответствующих нормативно-правовых актов, действующих на территории Российской Федерации. В частности, речь идет о необходимости применения по данной категории ГК РФ, ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
2. Федеральный государственный контроль (надзор) характеризуется как деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается Президентом РФ или Правительством РФ в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом.
Большое количество нормативно-правовых актов, определяющих порядок проведения отдельных видов государственного контроля (надзора) и их ярко выраженная специализация не дает возможность говорить о формировании единого подхода к проблематике единства осуществления контрольно-надзорной деятельности на территории Российской Федерации. Так, например, органом государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов выступает Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, оно же осуществляет контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов, согласно постановлению Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии", однако только до принятия решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти. Когда такое решение будет приято и будет ли принято вообще непонятно. Кроме того, полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами. В частности, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ закрепляет разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Согласно ч. 2 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ.
В свою очередь, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление ч. своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий. В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения, на основании ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
3. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом РФ или Правительством РФ, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта РФ. Полномочия субъектов РФ по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов РФ. А структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Органы государственной власти субъекта РФ, в том числе разрабатывают и осуществляют меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвуют в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.
К общим полномочиям, имеющим контрольно-надзорную составляющую, можно отнести следующие:
права, вытекающие из бюджетных правоотношений (разрабатывает проект бюджета, исполняет его, подготавливает отчет о его исполнении);
права по обеспечению правопорядка на территории субъекта РФ (осуществляет меры по защите прав и свобод человека, собственности; борьба с преступностью);
права в социально-экономической сфере (разработка соответствующих программ, управление и распоряжение собственностью региона);
контроль за деятельностью органов местного самоуправления (вправе предложить муниципальным органам привести в соответствие с законом свои акты либо обжаловать их в суд).
4. Органы государственной власти субъекта РФ содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ.
Муниципальный контроль выражается в деятельности органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 17.1 закрепляет основы муниципального контроля, который организуется и осуществляется органами местного самоуправления по вопросам, предусмотренным федеральным законодательством.
Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
Особое внимание при формировании муниципального контроля должно быть уделено положениям п. 2 ч. 2 ст. 6 Закона, где устанавливается требование по принятию административных регламентов при проведении проверок в рамках муниципального контроля органами местного самоуправления, согласно нормативным правовым актам субъектов РФ и п. 5 ч. 1 ст. 7 Закона, где регламентировано участие в принятии административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
5. Мероприятие по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном комментируемым Законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда. Указанная формулировка существовала в комментируемом Законе до 15 ноября 2014 года, после чего она была изменена в связи с внесением в Закон поправок ФЗ от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ. В Закон введено новое мероприятие по контролю - плановые (рейдовые) осмотры, обследования особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов) в процессе их эксплуатации (см. комментарий к ст. 13.2 Закона).
Рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, производится в форме анализа объема и содержания представленного должностному лицу, осуществляющего контрольно-надзорные мероприятия перечня документов, и принятии по результату их рассмотрения решения об их необходимой достаточности. Рассмотрение документов осуществляется, например при уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности (ст. 8 комментируемого Закона) или проведении документарной проверки (ст. 11 комментируемого Закона).
Обследование используемых при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, осуществляется, в рамках административного действия по установлению соответствия обязательным требованиям законодательства и (или) иных требований, правил, стандартов. Данное положение коррелирует с содержание КоАП РФ, где определен порядок проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8), который производится должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ. Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых. В случае необходимости применяются фото- и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств.
Об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о соответствующем юридическом лице, а также о его законном представителе либо об ином представителе, об индивидуальном предпринимателе или о его представителе, об осмотренных территориях и помещениях, о виде, количестве, об иных идентификационных признаках вещей, о виде и реквизитах документов, делается запись о применении фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств. Материалы, полученные при осуществлении осмотра с применением фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств, прилагаются к соответствующему протоколу. Протокол об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов подписывается должностным лицом, его составившим, законным представителем юридического лица, индивидуальным предпринимателем либо в случаях, не терпящих отлагательства, иным представителем юридического лица или представителем индивидуального предпринимателя, а также понятыми. В случае отказа законного представителя юридического лица или иного его представителя, индивидуального предпринимателя или его представителя от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Копия протокола об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов вручается законному представителю юридического лица или иному его представителю, индивидуальному предпринимателю или его представителю.
Отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, осуществляется для проведения их исследований, испытаний, измерений. Грубыми нарушениями требований действующего законодательства со стороны должностных лиц органов осуществляющих контрольно-надзорные мероприятия является отбор образцов без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;
Согласно ст. 27.10 КоАП РФ, изъятие вещей, оформляется путем составления протокола либо соответствующей записи в протоколе о доставлении, в протоколе осмотра места совершения административного правонарушения или в протоколе об административном задержании. В случае, если изымаются документы, с них изготавливаются копии, которые заверяются должностным лицом, изъявшим документы, и передаются лицу, у которого изымаются документы, о чем делается запись в протоколе. В случае, если невозможно изготовить копии или передать их одновременно с изъятием документов, указанное должностное лицо передает заверенные копии документов лицу, у которого были изъяты документы, в течение пяти дней после изъятия, о чем делается запись в протоколе. В случае, если по истечении пяти дней после изъятия документов заверенные копии документов не были переданы лицу, у которого изъяты документы, заверенные копии документов в течение трех дней должны быть направлены по почте заказным почтовым отправлением, о чем делается запись в протоколе с указанием номера почтового отправления. Копии документов направляются по адресу места нахождения юридического лица или адресу места жительства физического лица, указанному в протоколе. В протоколе об изъятии вещей и документов указываются сведения о виде и реквизитах изъятых документов, о виде, количестве, об иных идентификационных признаках изъятых вещей, в том числе о типе, марке, модели, калибре, серии, номере, об иных идентификационных признаках оружия, о виде и количестве боевых припасов. Протокол об изъятии вещей и документов подписывается должностным лицом, его составившим, лицом, у которого изъяты вещи и документы, понятыми. В случае отказа лица, у которого изъяты вещи и документы, от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Копия протокола вручается лицу, у которого изъяты вещи и документы, или его законному представителю.
Расследования, направленные на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда проводятся согласно ст. 28.7 КоАП РФ, в случаях, если после выявления административного правонарушения осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.
Административное расследование проводится в течение одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении, по месту совершения или выявления административного правонарушения. Административное расследование по делу об административном правонарушении, возбужденному должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, проводится указанным должностным лицом, а по решению руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя - другим должностным лицом этого органа, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях.
6. Проверка выражается в совокупности проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами;
Целью проверки всегда является оценка деятельности или действий (бездействия), осуществляемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) и их соответствия обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.
Объективно мнение*(2), что мероприятия по контролю, а следовательно, и проверка не включают в себя меры по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений, а значит, не включают в себя меры по привлечению виновных лиц к ответственности. Указанные меры законодатель рассматривает самостоятельно, и лишь в совокупности все указанные меры по контролю являются составляющими деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, т.е. составляющими государственного контроля (надзора).
7. Ранее в комментируемой статье для понятий "эксперты" и "экспертные организации" существовало одно положение (п. 7 комментируемой статьи), в котором указывалось, что эксперты, экспертные организации - это граждане, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, и организации, аккредитованные в установленном Правительством РФ порядке. Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2009 г. N 689 был определен порядок прохождения аккредитации и ряд обязательных требований при прохождении аккредитации и осуществлении экспертной деятельности, в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля. С 30 июня 2014 г. данное постановление утратило силу в связи со вступлением в силу ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации". Указанный закон регулирует отношения, возникающие между участниками национальной системы аккредитации, иными лицами в связи с осуществлением аккредитации в национальной системе аккредитации:
юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, выполняющих работы по оценке соответствия (за исключением работ, выполняемых органами государственной власти по оценке соответствия, работ, выполняемых органами по сертификации и испытательными лабораториями (центрами) по подтверждению соответствия морских судов и речных судов (за исключением маломерных судов), авиационной техники, объектов гражданской авиации);
юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю;
экспертов, экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий.
При этом под аккредитацией в национальной системе аккредитации понимается подтверждение национальным органом по аккредитации соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством для указанных лиц осуществлять деятельность в определенной области аккредитации.
Таким образом, понятие "эксперты" и "экспертные организации" в комментируемом Законе приведены в соответствии с ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации".
Экспертными организациями в целях комментируемого Закона являются:
юридические лица, аккредитованные в соответствии с ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" и привлекаемые органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю;
индивидуальные предприниматели, которые также аккредитованы и привлекаются указанными выше органами к проведению мероприятий по контролю.
Отметим, что в силу ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" экспертной организацией признается юридическое лицо, выполняющее функции по организации оказания заявителю, аккредитованному лицу услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственных услуг в соответствии с указанным законом, и включенное в реестр экспертных организаций.
8. Уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности - это официальный документ, который в соответствии со ст. 8 комментируемого Закона юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны предоставить в органы надзора для сообщения о начале осуществления определенных видов деятельности.
Форма уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности содержится в Приложении N 2 к Правилам предоставления уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и учета указанных уведомлений, утв. постановление Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности".
Государственная регистрация юридического лица осуществляется в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" по месту нахождения указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа - по месту нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности. Государственная регистрация индивидуального предпринимателя осуществляется по месту его жительства. Сроки и последовательность административных процедур (действий) инспекций ФНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекций ФНС России межрайонного уровня, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями инспекций, их должностными лицами, порядок взаимодействия инспекций с органами государственной власти и иными органами, физическими и юридическими лицами при предоставлении государственной услуги, регламентируется приказом Минфина России от 22 июня 2012 г. N 87н "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств".
9. Понятию "эксперты" в настоящее время посвящен п. 9 комментируемой статьи, который вступил в силу с 1 июля 2014 г. (см. ФЗ от 23 июня 2014 г. N 160-ФЗ). В целях комментируемого Закона под экспертом понимается гражданин, отвечающий одновременно следующим критериям:
он не является индивидуальным предпринимателем;
он имеет специальные знания и опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности;
он аттестован в порядке, установленном Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 10 июля 2014 г. N 636 "Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю").
Статья 3. Принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля
1. Комментируемая статья включает в себя 10 принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, которые названы законодательством в качестве основных принципов, что, собственно, не исключает наличие и других, не указанных в данной статье.
Первым среди данных принципов указан принцип преимущественно уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. С 1 июля 2009 действуют нормы Закона, регулирующие уведомительный порядок осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в сферах торговли, бытовых услуг и производства потребительских товаров. Перечень работ и услуг, в отношении которых должно представляться уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности, утверждается Правительством РФ, а именно, действующим в настоящее время, постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности", насчитывающем 43 вида предпринимательской деятельности, более подробно о котором говорится в комментарии к ст. 8. Отметим здесь лишь, что к таким видам деятельности отнесены, в частности, предоставление гостиничных услуг, бытовых услуг, услуг общественного питания, розничная торговля, отдельные транспортные услуги, производство текстильных материалов, швейных изделий, производство одежды, производство кожи, изделий из кожи, в том числе обуви и т.д. В остальных случаях, прямо не указанных в данном постановлении Правительства РФ, уведомительный порядок начала осуществления предпринимательской деятельности не действует.
2. Вторым указан принцип презумпции добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Данный принцип в настоящее время закрепляется также и в ГК РФ, п. 5 ст. 10 прямо указывает, что "добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются", причем в ГК РФ, формулировка данного положения в декабре 2012 года расширилась, и следовательно, в комментируемом Законе, наполнение данного принципа, должно включать в себя именно такое прочтение: пока не доказано обратное, действия юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, должны расцениваться, как добросовестные, то есть, соответствующие закону, общепринятой практике, обычаям и т.д. Исходя из данного принципа, должно вытекать, что в обязанности органов государственного и муниципального контроля входит доказывание виновности юридического лица или индивидуального предпринимателя, а не наоборот, поскольку лицо, в отношении которого проводятся проверки, а может быть и привлекаемое к ответственности, свою невиновность доказывать не обязано.
3. В качестве третьего принципа в Законе назван принцип открытости и доступности для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Если несколько сократить "название" данного принципа, то его можно обозначить, как принцип открытости и доступности информации об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Как известно, положения данного комментируемого Закона не могут противоречить содержанию конституционно-правовых норм, а именно в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, в которой указано, что "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Таким образом, при осуществлении контроля и надзора контролирующие органы не вправе скрывать те факты, обстоятельства, которые должны быть известны проверяемому субъекту. Более того, они должны в соответствии со ст. 18 комментируемого Закона предоставить необходимую для него информацию, которая поможет представителю юридического лица или индивидуальному предпринимателю понять, что происходит, как он может и должен действовать в данной ситуации. Данный принцип, безусловно, направлен на обеспечение необходимой степени прозрачности процедуры государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, естественно за исключением случаев, которые относятся к ознакомлению с информацией, распространение которой запрещено или ограничено в силу закона. К такой информации, например, относится информация, охраняемая в силу Закона РФ "О государственной тайне", ФЗ "О коммерческой тайне" и т.д.
Однако законодатели пошли дальше, и с целью максимальной реализации в комментируемом Законе рассматриваемого принципа разработали соответствующие поправки в Закон. Так, согласно Федеральному закону от 31 декабря 2014 г. N 511-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в целях учета проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля проверок, а также их результатов создается Единый реестр проверок. Реестр будет работать как единая федеральная государственная информационная система. Оператором единого реестра проверок определена Генеральная прокуратура РФ, а правила формирования и ведения реестра утверждаются Правительством РФ. Указанный закон вступает в силу с 1 июля 2015 г. Общие правила формирования и ведения Единого реестра проверок установлены в ст. 13.3 комментируемого Закона.
Что же касается комментируемой статьи, то в п. 3 она была изменена в части, касающейся положения о принципе открытости и доступности. С 1 июля 2015 г. открытой и доступной для ЮЛ и ИП должна быть также информация:
об организации и о проведении проверок;
о результатах проведения проверок;
о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушении.
В силу ч. 3 ст. 13.3 эта и другая информация из Единого реестра проверок будет размещаться для общего доступа на специализированном сайте в сети Интернет.
4. В содержании четвертого принципа акцент сделан на проведении проверок именно в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц. То есть, процедура проведения контрольных мероприятий, должна быть четко обоснована наличием полномочий, компетенции того или иного государственного или муниципального органа, или их должностных лиц, и ни в коем случае, осуществление контрольных или надзорных мероприятий, не должно осуществляться самовольно тем субъектом, которому захотелось осуществить проверку. Тем более, что осуществлять проверку деятельности проверяемых лиц, не отнесенной к их компетенции, прямо запрещено комментируемым законом. Как следствие, решения, принятые контролирующими органами при выходе за пределы своей компетенции, подлежат отмене. Другое дело, что при определении компетенции проверяющих субъектов могут быть допущены нечеткие формулировки, позволяющие расширительно истолковывать содержание их полномочий. В таких случаях, необходимо четко разбираться в вопросе наличия или отсутствия права проводить проверку у того или иного государственного или муниципального органа, а также их должностных лиц.
5. Пятый принцип - принцип недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Данный принцип перекликается с четвертым принципом, рассмотренным выше, однако в своем содержании, имеет несколько иное наполнение. В данном принципе идет речь о запрете проведения в отношении одного проверяемого субъекта несколькими проверяющими субъектами проверок, имеющих в качестве своего предмета тот же самый круг вопросов. Иными словами, не должны допускаться дублирующие проверки тех обстоятельств, которые проверялись уже ранее иным проверяющим субъектом. За этим должны следить органы прокуратуры, в первую очередь, на стадии согласования заявлений о проведении проверок, и при наличии оснований для этого, отказывать в выдаче согласования. Иное дело, может так случиться, что изначально по разным причинам может быть проведена проверка субъектом, фактически не имеющим на это право, а после этого, может проводиться проверка субъектом, обладающим для этого соответствующими полномочиями. В таком случае, уклониться от проведения второй проверки, поскольку она законна, проверяемому субъекту будет либо невозможно, либо возможно, но со ссылкой на результаты предыдущей (если они ему выгодны), которая фактически была проведена незаконно. В таких ситуациях требуется всестороннее исследование компетенции проверяющих субъектов, и определение позиции проверяемого субъекта.
6. В качестве шестого принципа назван принцип недопустимости требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Данный принцип также следует отнести к тем принципам, которые фактически налагают запрет на определенные ситуации. В данном случае он исключает ситуации выдвижения требований со стороны государственных и муниципальных органов о получении хозяйствующим субъектом (юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем) разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. То есть, если действующим законодательством не предусмотрено получение таких разрешительных документов, то и требовать их наличие у проверяемого субъекта, проверяющий субъект не вправе. Иное дело, что проверяющий субъект может потребовать, например, наличие лицензии на ведение определенного вида деятельности, которая подлежит лицензированию, в соответствии с ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Кроме того, данное исключение также касается случая, когда речь идет о получении уведомления о начале осуществления определенного вида деятельности (ст. 8 комментируемого Закона). Данный принцип, по сути, дополняет рассмотренный ранее первый принцип.
7. Седьмой принцип - принцип ответственности органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Данное положение в комментируемом Законе, закрепляет ситуацию, когда контролирующие органы и их должностные лица поставлены в условия не только возможности, но и обязательности привлечения к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. То есть, любой контролирующий субъект должен осознавать, что в случае нарушения им действующего законодательства, привлечение его к ответственности подразумевается априори. Данный принцип, безусловно, должен быть неким сдерживающим фактором, препятствующим осуществлению проверочных мероприятий без наличия соответствующих оснований и согласования, если таковое требуется. Однако, следует признать, что осознание контролирующих субъектов данного принципа, не всегда находится на должном уровне. Также содержание данного принципа включает в себя ряд положений, благодаря которым проверяемый субъект вправе обжаловать действия проверяющего субъекта, воспользоваться своим правом на возмещение причиненного вреда и т.д. Кроме того, проверяющим субъектам не следует забывать о наличии ст. 19.6.1 КоАП РФ. Подробнее о раскрытии разных сторон данного принципа см. комментарий к ст. 19, 20, 21, 22, 23 Закона.
8. Восьмым принципом назван принцип недопустимости взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю. Иными словами, данный принцип гарантирует бесплатность для проверяемого субъекта осуществления в отношении него контрольных мероприятий, то есть он не должен заниматься организацией доставки к нему проверяющих субъектов, например в случае территориальной удаленности, организацией питания проверяющих должностных лиц и т.д. Рассматриваемый принцип также нашел свое закрепление в норме ч. 3 ст. 7 комментируемого Закона, устанавливающей, что плата с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю не взимается. Недостаток формулировки данной нормы чисто технический, видится в том, что в ней нет упоминания о "надзоре", однако не следует думать, что за проведение мероприятий по "надзору" допустимо взимать плату. Также комментируемый принцип реализуется и дополняется установленным в п. 7 ст. 15 комментируемого Закона запретом должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.
9. Девятый принцип - финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю. Данный принцип логично расположен после рассмотренного выше принципа, поскольку он дополняет его, отвечает на вопрос, о том, откуда берутся деньги на проведение проверочных мероприятий, но в то же время определяет и другую сторону. А именно, проведение проверочных мероприятий возможно только за счет средств соответствующих бюджетов. Если же в соответствующем бюджете средств на это нет, то и провести соответствующие проверки не будет представляться возможным, и в правовом поле "изыскать" данные денежные средства непосредственно с проверяемого субъекта будет недопустимо. Данный принцип, безусловно, направлен также и на поддержание бюджетной дисциплины, и рассматривает проверочную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, как одно из направлений расходования бюджетных средств.
10. Десятым принципом назван принцип разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), и органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ. Этот принцип основан на позициях конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности. Данные полномочия определены Конституцией РФ, ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", уставами и конституциями субъектов РФ. Закрепление данного принципа в комментируемом Законе безусловно оправданно, особенно в свете требований об исключении дублирования функций органов государственной власти и органов власти субъектов РФ. Данный принцип направлен на обеспечение четкого закрепления полномочий по проведению контрольных мероприятий за разными проверяющими субъектами разных уровней власти в Российской Федерации.
Статья 4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор)
1. До момента принятия комментируемого Закона мероприятия контрольно-надзорного характера определялись как совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю*(3).
В настоящее время соответствующие мероприятия характеризуются в виде действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда (см. ст. 2 комментируемого Закона).
В этой связи важно оценивать необходимость:
создания единого действующего органа, осуществляющего координацию деятельности контрольно-надзорного характера;
устранения противоречий и пробелов действующего законодательства Российской Федерации в сфере осуществления контроля (надзора);
свободного доступа к информации о реализации мероприятий контрольного (надзорного) характера;
консультационной поддержки заинтересованных лиц при проведении контроля (надзора) должностными лицами органов исполнительной власти;
формирования антикоррупционной политики в органах исполнительной власти при реализации контрольно-надзорной деятельности;
устранения административных барьеров и административного усмотрения вопросов, связанных с коррупционными проявлениями.
При планировании, а также при непосредственной реализации мероприятий контрольного (надзорного) характера необходимо руководствоваться следующими принципами:
предметом контроля может быть только проверка обязательных требований, а также исполнения обязательных предписаний органов государственного и муниципального контроля;
запрет на взимание платы за контрольные мероприятия;
презумпция невиновности предпринимателя;
строгое соответствие предмета контрольного мероприятия компетенции уполномоченных органов;
недопустимость дублирования полномочий в сфере проведения контрольных мероприятий;
осуществление государственного и муниципального контроля только государственными и муниципальными служащими или лицами, уполномоченными федеральными, региональными и местными законодательными актами.
Конституция РФ, устанавливая функции и полномочия федеральных органов государственной власти, исходит из характера их конституционных взаимоотношений. При этом речь идет о добросовестном выполнении органами государственной власти возлагаемых на них Конституцией РФ и федеральным законодательством обязанностей, и прямо закрепляется их самостоятельность в осуществлении своих функций и полномочий.
Правительство РФ как высший орган исполнительной власти на основании ст. 114 Конституции РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ. В пределах своей компетенции оно организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль исполнения их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства. Кроме того, Правительство РФ осуществляет контроль над деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование разногласий между этими органами*(4).
В свете проводимой в Российской Федерации административной реформы Указом Президента от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" были впервые закреплены функции контроля и надзора за федеральными службами. В целом же определены четыре основные функции федеральных органов исполнительной власти:
принятие нормативных правовых актов (нормотворческая деятельность);
контроль и надзор;
управление государственным имуществом;
оказание государственных услуг.
Министерства осуществляют отраслевой (внутриведомственный) контроль, который проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль над деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц.
Органы государственной власти действуют "не обособлено друг от друга, а обеспечивают эффективность отправления функций государства и, прежде всего, защиту прав человека, во взаимодействии"*(5).
Федеральные службы, создаваемые и действующие на территории России, разграничиваются в правовом, организационном отношении, при выделении двух типов служб*(6), которые:
характеризуются выполнением специальных функций в сфере обороны и безопасности страны; защиты и охраны государственной границы; борьбы с преступностью; общественной безопасности и т.д.;
выполняют контрольно-надзорные функции.
Особое внимание необходимо обратить на контрольно-надзорные полномочия федеральных служб, так как именно они составляют основное содержание деятельности данного вида органов исполнительной власти. Спектр таких полномочий, равно как и объем самих контрольно-надзорных действий этих органов, весьма обширен. В частности, федеральные службы вправе проводить исследования, испытания, экспертизы, анализ первичной информации, выдавать разрешения, лицензии, осуществлять мониторинг в определенной отрасли, государственную регистрацию прав, объектов и юридических фактов, направлять предписания, обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также зачастую применять меры административного принуждения, в том числе меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административные наказания.
В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 под функциями по контролю и надзору, которые призваны реализовывать федеральные службы, понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
2. Перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), закреплен в ч. 2 комментируемой статьи. Отметим, что данный перечень не является исчерпывающим, на что прямо указывают положения п. 5 ч. 2 комментируемой статьи. Рассмотрим более подробно некоторые из обозначенных в указанном перечне полномочий.
Разработка и принятие административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ (см. подробнее постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373). В настоящее время в рассматриваемой сфере разработаны и введены в действие следующие административные регламенты:
- Административный регламент исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов (утв. приказом Министерства промышленности и торговли РФ от 3 октября 2012 г. N 1409);
- Административный регламент Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по исполнению государственной функции по проведению проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере деятельности, связанной с оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ (утв. приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 2 ноября 2011 г. N 468);
- Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере транспорта проведения проверок при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации об обеспечении безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а также промышленной безопасности на железнодорожном транспорте (утв. приказом Минтранса РФ от 20 октября 2011 г. N 270);
- Административный регламент исполнения Федеральным медико-биологическим агентством государственной функции по организации и проведению проверок в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях (утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 19 октября 2011 г. N 1194н);
- Административный регламент Федерального медико-биологического агентства по исполнению государственной функции по контролю и надзору в сфере донорства крови и ее компонентов (утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29 сентября 2011 г. N 1093н);
- Административный регламент по исполнению Министерством финансов Российской Федерации государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов (утв. приказом Минфина РФ от 21 сентября 2011 г. N 115н);
- Административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (утв. приказом Министерства экономического развития РФ от 30 июня 2011 г. N 318) и др.
Следует отметить, что административные регламенты не могут разрабатываться для государственных функций, процессуальный порядок осуществления (участия в осуществлении) которых исполнительными органами государственной власти регулируется процессуальными кодексами и федеральными законами (УПК РФ, КоАП РФ, ГПК РФ, АПК РФ, Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"). Кроме того, при разработке административных регламентов следует учитывать основания и сроки, установленные соответствующими программами и планами, разрабатываемыми как в субъектах РФ, так и на федеральном уровне (см., например, приказ Минэкономразвития РФ от 13 марта 2008 г. N 72, приказ Минэкономразвития РФ от 1 октября 2008 г. N 306). Выполнение указанных программ и планов является обязательным для сотрудников органов исполнительной власти, а их несоблюдение влечет применение негативных мер воздействия, вплоть до дисциплинарных взысканий.
Так, например, определением ВС РФ от 2 июля 2008 г. N 58-Г08-7 признаны противоречащими законодательству и недействующими п. 11, абз. 2 п. 17 в части слов "органа местного самоуправления", п. 20, п. 37, абз. 9 п. 51 в части слов "орган местного самоуправления", п. 54, п. 58 в части слов "орган местного самоуправления", п. 59 в части слов "или органа местного самоуправления", п. 73 Административного регламента рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края, утвержденного постановлением Губернатора Хабаровского края от 25 декабря 2007 г. N 180 (утратило силу). Данное решение суда мотивировано тем, что губернатор Хабаровского края, не имея на то полномочий, собственным правовым регулированием изменил установленный федеральным законодателем порядок очередности выдачи жилищных сертификатов жителям сел Усть-Среднекан, Таскан и Эльген, выезжающих в связи с закрытием данных населенных пунктов по решению органов государственной власти.
Как следствие, особо пристального внимания правоприменителя заслуживает запрет установления в административных регламентах полномочий органов исполнительной власти, которые не предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений прямо предусмотрены действующим законодательством Российской Федерации (см. постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679).
Организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в тех сферах деятельности, которые попадают под действие комментируемого Закона, осуществляются с учетом показателей и методики проведения, которые утверждаются Правительством РФ. В настоящее время действует специальная методика, определяющая порядок проведения мониторинга эффективности государственного контроля (надзора). Она утверждена постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215. Данные мониторинга включаются органами государственного контроля (надзора) в доклады о государственном контроле (надзоре), в соответствующих сферах деятельности и об эффективности указанного контроля (надзора). Кроме того, данные мониторинга используются органами государственного контроля (надзора) при планировании и осуществлении своей деятельности, при формировании заявок на выделение необходимых финансовых средств, подготовке предложений по совершенствованию нормативно-правового обеспечения контрольно-надзорных функций, улучшению координации и взаимодействия между органами государственного контроля (надзора).
В соответствии с ч. 5 ст. 7 комментируемого Закона ежегодно органы государственного контроля (надзора) в порядке, установленном Правительством РФ, осуществляют подготовку докладов об осуществлении государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, об эффективности такого контроля и представляют указанные доклады в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку ежегодного сводного доклада о состоянии государственного контроля (надзора), в том числе в электронной форме, и его представление в Правительство РФ. Реализация данного полномочия осуществляется в рамках положений, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215, которое в том числе учитывает действия органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля по пресечению нарушений обязательных требований и (или) устранению последствий таких нарушений, в том числе по оценке предотвращенного в результате таких действий ущерба (по имеющимся методикам расчета размеров ущерба в различных сферах деятельности), а также даются оценка и прогноз состояния исполнения обязательных требований законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности. Следует отметить, что постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215 распространяется и на сферу осуществления государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций (см. постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1202 "Об утверждении Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций").
Статья 5. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор)
1. В настоящее время для определения органов исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установления их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определения перечня должностных лиц указанных органов исполнительной власти субъекта РФ и их полномочий требуется соблюдение конституции (устава) субъекта РФ, закона субъекта РФ, а также наличие соответствующего решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В прежней редакции (до момента внесения изменений ФЗ от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ) наличие закона субъекта РФ не требовалось, а вместо решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ указывалось на решение высшего должностного лица (руководителя исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ).
Так, например, Уставом (Основным Законом) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26 апреля 1995 г. N 4-оз установлено, что система органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры устанавливается автономным округом самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами организации органов государственной власти субъектов РФ, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 6 Устава). Систему органов государственной власти автономного округа составляют, в том числе и Правительство Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (Правительство автономного округа) - высший исполнительный орган государственной власти автономного округа, иные исполнительные органы государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (ч. 2 ст. 6 Устава). В соответствии с п. 5.1 ч. 2 ст. 40 Устава регламентированы полномочия Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, в частности, данный орган определяет исполнительные органы государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, уполномоченные на осуществление регионального государственного контроля (надзора), устанавливает их организационную структуру, полномочия, функции и порядок деятельности, определяет перечень должностных лиц указанных исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), и их полномочия. Как можно видеть из приведенных норм данного субъекта РФ, нормативная основа для определения соответствующих органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в автономном округе создана.
Так, за последнее время правительством Московской области приняты следующие нормативные правовые акты:
постановление Правительства МО от 20 декабря 2013 г. N 1095/55 "Об утверждении Перечня центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора)";
постановление Правительства МО от 12 августа 2014 г. N 640/32 "Об утверждении Порядка осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов) на территории Московской области".
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит открытый перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор).
В качестве первого полномочия названа реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта РФ. В данной норме указано только на реализацию единой государственной политики в данной области при осуществлении регионального государственного контроля (надзора). Разработка же единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) не осуществляется по смыслу данного закона вовсе, поскольку в п. 1 ч. 2 ст. 4 Закона говорится только о разработке единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора). Иными словами, разработка государственной политики возможна только лишь на федеральном уровне, не допуская вариантов самостоятельного определения политики субъекта РФ, пусть даже и в русле единой федеральной политики в данной области, на территории соответствующих субъектов РФ. Данное положение, безусловно, должны быть конкретизировано федеральным законодателем.
В качестве второго полномочия закреплена организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта РФ с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора). Принцип разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти в данной норме находит свою реализацию в полном объеме. Данное положение является положительным, поскольку находится в русле тех принципов, которые зафиксированы в ст. 3 комментируемого Закона (п. 5, 10) и направлено на исключение дублирования функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Третьим полномочием названа организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Данное полномочие соответствует нынешней модели делегирования полномочий от одного уровня власти другому, в данном случае от федерального региональному. В настоящее время среди таких полномочий названы полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны); федерального государственного надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; контроль за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов РФ и т.д.*(7).
Четвертое полномочие - разработка административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Рассматриваемое полномочие закреплено в данной статье по аналогии с положением п. 3 ч. 2 комментируемой статьи, предусматривающим среди полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора). Очевидно, что при реализации комментируемого полномочия подлежит учету упоминаемое выше разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора).
Кроме того, необходимо указать, что при принятии нормативных правовых актов субъектов РФ, утверждающих данные административные регламенты, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими региональный государственный контроль (надзор), в качестве основы может применяться постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". А непосредственно в субъектах РФ должны приниматься свои нормативные правовые акты, регулирующие данные вопросы. Так, например, в городе Москве действует постановление Правительства Москвы от 17 апреля 2012 г. N 146-ПП "О порядке разработки и утверждения в городе Москве административных регламентов исполнения государственных функций по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) и административных регламентов осуществления муниципального контроля" (вместе с "Порядком разработки органами исполнительной власти города Москвы административных регламентов исполнения государственных функций по осуществлению регионального государственного контроля (надзора)", "Порядком разработки и утверждения органами местного самоуправления городских округов, поселений в городе Москве административных регламентов осуществления муниципального контроля").
В качестве пятого полномочия указано на организацию и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации. Здесь следует отметить, что в настоящее время действует постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215 "Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)" в котором в качестве приложения N 2 к Правилам подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) содержится методика проведения мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В п. 1 данной методики указано, что настоящая методика определяет порядок проведения мониторинга эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее - мониторинг), осуществляемого уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - органы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля). Таким образом, можно считать, что данное постановление Правительства РФ является тем самым актом, о котором указано в комментируемой норме.
И, наконец, шестым полномочием закреплено осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий. Данная формулировка лишний раз указывает, что перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), носит открытый характер, который может быть расширен не только законодательством Российской Федерации, но и нормотворчеством самого субъекта РФ, причем это законодательство может быть в самых разных сферах, и это может привести к тому, что в случае возникновения достаточно большого количества таких полномочий, их потребуется собирать в одном нормативно-правовом акте, дабы они не выпали из поля зрения.
Статья 6. Полномочия органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль
1. Часть 1 комментируемой статьи аналогична ч. 1 ст. 5 Закона, в той степени, что там речь идет об уровне субъекта РФ, а здесь - об уровне муниципального образования, и регламентирует порядок определения органов местного самоуправления, которые уполномочены на осуществление муниципального контроля, причем делает это не напрямую, а путем отсылки к уставу муниципального образования и иному муниципальному правовому акту, который определен в законе в единственном числе. Представляется, что указание на то, что данный иной муниципальный правовой акт должен быть только один, а не некая совокупность таких актов, значительно сужает возможность муниципального образования выстроить стройную систему своих актов, позволяющих определить органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального контроля, установить их организационную структуру, полномочия, функции и порядок их деятельности, и определить перечень должностных лиц, указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочия.
Как известно, в соответствии со ст. 34 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем наличие в структуре органов местного самоуправления первых трех, а именно - представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем также содержится указание, что уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Таким образом, в сельских поселениях, возможность существования каких-то специальных органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, безусловно сведена к минимуму.
Устав муниципального образования является высшим муниципальным правовым актом по юридической силе в системе данных актов, вопросы, которые должны им регулироваться перечислены в ст. 44 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как следует из содержания ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальным правовым актом признается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Нормативное обоснование принятия муниципальных правовых актов дается в ст. 7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Согласно ст. 43.1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ.
Таким образом, в ч. 1 комментируемой статьи устанавливается правило, согласно которому определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий должно осуществляться в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом, который должен быть муниципальным нормативным правовым актом, и в силу своей нормативности, должен быть включен в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, которые в целом образуют федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.
Как следует из практики применения данной статьи муниципальные образования оформляют определение данных органов и должностных лиц не единым муниципальным правовым актом, а целым рядом, причем в зависимости от того или иного вида муниципального контроля.
Понятие муниципального контроля дано в п. 4 ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона, также о нем имеется упоминание в ст. 17.1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет перечень полномочий органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, который является открытым, причем добавление п. 1.1 и изменение п. 2 ч. 2 данной статьи произведено ФЗ от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ, который точечно внес изменения и дополнения, а также признал утратившими ряд положений целого ряда федеральных законов, в части касающейся осуществления контрольной и надзорной деятельности.
Пункт 1 ч. 2 комментируемой статьи определил общий подход, что органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальный контроль, самостоятельно организуют и осуществляют данный контроль на территории муниципального образования, на которой данные органы действуют. Здесь законодатель, следуя логике определения органов местного самоуправления, как самостоятельных субъектов публичной власти, определил для них возможность самим определять, как организовывать и осуществлять в дальнейшем данную деятельность, но в то же время, не освободив их от влияния органов власти субъектов РФ, на территории которых находятся данные муниципальные образования. Это влияние региональных властей наблюдается в п. 1.1 ч. 2 комментируемой статьи, где реализован принцип делегирования полномочий органов государственной власти субъекта РФ путем наделения органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению регионального государственного контроля (надзора); в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи, где закреплено, что органы местного самоуправления должны разрабатывать и принимать административные регламенты осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ; в п. 4 ч. 2 комментируемой статьи, где закреплено, что органы местного самоуправления должны осуществлять и иные полномочия в данной сфере, когда это предусмотрено, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также федеральными законами.
Пункт 1.1 ч. 2 комментируемой статьи, введенный ФЗ от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ, закрепил, что к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относится организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Таким образом, и в этом законе получила закрепление позиция о возможности делегирования отдельных государственных полномочий, в данном случае от органов государственной власти субъекта РФ, органам местного самоуправления. С одной стороны, такой подход вписывается в целом в конструкцию механизма делегирования полномочий, которая ярко прослеживается в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".. С другой стороны, понижение уровня субъекта, осуществляющего региональный, то есть, государственный, хоть и уровня субъекта РФ, контроль, на уровень местного самоуправления, на наш взгляд, не является достаточно оправданным, поскольку осуществление контрольных полномочий иным субъектом, "от имени" другого вполне может исказить суть данной контрольной деятельности, а также понизить ее статус. По вопросу делегирования полномочий от субъекта РФ к муниципальным образованиям, можно рекомендовать к изучению монографию Н.В. Кичигина "Правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора)", в которой приводится пример, что с 2006 года всего три субъекта РФ (Вологодская область, Калужская и Челябинская области) приняли соответствующие региональные законы о делегировании контрольных полномочий органам местного самоуправления (имеется ввиду в сфере экологического контроля)*(8).
Пункт 2 ч. 2 комментируемой статьи закрепляет, что разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, относится к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль. Причем разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ. Здесь необходимо отметить, что в настоящее время действует постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", которому и должны соответствовать принимаемые органами местного самоуправления упомянутые административные регламенты. Но при этом также не следует забывать о соответствии этих административных регламентов и нормативным правовым актам субъектов РФ. В настоящее время в каждом субъекте РФ действуют соответствующие нормативные правовые акты, например, в Ростовской области постановление Правительства Ростовской области от 13 ноября 2012 г. N 1013 "Об утверждении Порядка разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности", в Архангельской области - постановление правительства Архангельской области от 16 августа 2011 г. N 288-пп "Об утверждении порядка разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в муниципальных образованиях Архангельской области" и т.д.
В упомянутом постановлении Правительства Ростовской области от 13 ноября 2012 г. N 1013 указано, что административным регламентом является нормативный правовой акт органа местного самоуправления, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) органа местного самоуправления при осуществлении муниципального контроля, который также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа местного самоуправления, его должностными лицами, взаимодействия с физическими и юридическими лицами, иными органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при осуществлении муниципального контроля. В постановлении правительства Архангельской области понятия административного регламента не содержится, однако закрепляется понятие административных процедур и административных действий органа муниципального контроля. Поскольку сравнение нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих порядок разработки административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности соответствующими органами местного самоуправления, не входит в задачи данного комментария, укажем лишь, что нормативно-правовое регулирование данных вопросов в разных субъектах РФ осуществляется по-разному, с разной степенью детализации тех или иных вопросов.
Разработка и принятие указанных административных регламентов органами местного самоуправления осуществляется в тех сферах, которые и являются зоной ответственности муниципальной власти. Так, в упомянутом постановлении правительства Архангельской области от 16 августа 2011 г. N 288-пп рекомендовано органам местного самоуправления соответствующего уровня утвердить следующие административные регламенты осуществления муниципального контроля на территориях соответствующих муниципальных образований:
- осуществления муниципального земельного контроля; муниципального контроля в области торговой деятельности; осуществления контроля за соблюдением требований, установленных ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации"; осуществления контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции;
- осуществления перевозчиками контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, регламентирующего вопросы перевозок пассажиров, безопасности дорожного движения, технической эксплуатации автобусов, а также регламентирующего иные условия, обязательные при работе на автобусных маршрутах общего пользования; осуществления контроля за размещением и использованием рекламных конструкций; осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения и т.д.
Пункт 3 ч. 2 комментируемой статьи определяет, что организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности относится к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль (за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях). В этой связи по инициативе Минэкономразвития России было принято постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215 "Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)". Приказом Росстата от 29 апреля 2010 г. N 175 "Об утверждении статистического инструментария для организации Минэкономразвития России статистического наблюдения за осуществлением государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" была утверждена форма статистического наблюдения "Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", содержащая достаточно подробную информацию по проблемам контроля и надзора. Однако указанный приказ Росстата (от 29 апреля 2010 г. N 175) был отменен приказом Росстата от 27 сентября 2010 г. N 331, который также действовал сравнительно недолго. В настоящее время юридическую силу имеет приказ Росстата от 21 декабря 2011 г. N 503 "Об утверждении статистического инструментария для организации Минэкономразвития России федерального статистического наблюдения за осуществлением государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", вступивший в силу с отчета за январь-июнь 2012 года.
Необходимо отметить, что методика проведения мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, введенная постановлением Правительства РФ от 21 марта 2011 г. N 185, является приложением N 2 к Правилам подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора), утвержденным этим же постановлением. Так, данная методика определила порядок проведения мониторинга эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Определено, что мониторинг представляет собой систему наблюдения, анализа, оценки и прогноза эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Эффективностью государственного контроля (надзора) и муниципального контроля определено достижение органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля значений показателей, характеризующих улучшение состояния исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований в соответствующих сферах деятельности. Также указано, что мониторинг организуется и проводится органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля. К проведению мониторинга могут привлекаться подведомственные органам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля организации, на которые возложены функции, связанные с обеспечением государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Согласно ФЗ от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ с 15 ноября 2014 года органы местного самоуправления сельских поселений освобождены от обязанности проводить мониторинг эффективности осуществляемого ими муниципального контроля.
Пункт 5 Методики проведения мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, закрепил, что мониторинг осуществляется на основании сбора, обработки и анализа следующих документов и сведений:
а) число зарегистрированных и фактически осуществляющих деятельность на соответствующей территории (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) юридических лиц (их филиалов и представительств) и индивидуальных предпринимателей;
б) ежегодный план проведения плановых проверок;
в) приказы (распоряжения) о проведении проверок, заявления о согласовании с органами прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
г) документы, полученные в результате проведенных за отчетный период проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе мероприятий по контролю, выполненных в процессе проверок (акты проверок, заключения экспертиз, материалы расследований, протоколы исследований (испытаний, измерений), материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях, документы о направлении материалов о нарушениях, выявленных в процессе проведенных проверок, в правоохранительные органы для привлечения нарушителей к уголовной ответственности и др.);
д) заявления и обращения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, средств массовой информации, поступающие в органы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля по вопросам, отнесенным к их компетенции;
е) документы, подтверждающие наличие случаев смерти, заболеваний (отравлений, несчастных случаев) людей, животных и растений, загрязнения окружающей среды, аварий, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, связанных с деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
ж) сведения об экспертах и экспертных организациях, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю;
з) документы, подтверждающие выполнение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами предписаний, постановлений, предложений органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля по результатам проведенных проверок.
На основании перечисленных выше документов и сведений готовятся материалы по расчету, анализу и оценке показателей эффективности, причем данные мониторинга включаются органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в доклады о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в соответствующих сферах деятельности и об эффективности указанного контроля (надзора). Также указано, что данные мониторинга используются органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля при планировании и осуществлении своей деятельности, при формировании заявок на выделение необходимых финансовых средств, подготовке предложений по совершенствованию нормативно-правового обеспечения контрольно-надзорных функций, улучшению координации и взаимодействия между органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Пункт 4 ч. 2 комментируемой статьи определяет, что органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальный контроль, осуществляют и иные, предусмотренные федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочия, кроме прямо перечисленных в данной статье. Сходная норма содержится в п. 5 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона, где также указано, что такие полномочия могут быть предусмотрены федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Однако представляется, что речь не идет о возможности наделения полномочиями органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, муниципальными правовыми актами, а если быть точнее, то одним муниципальным правовым актом (см. комментарий к ч. 1 настоящей статьи). Тут же возникает вопрос, как это связывается с положением п. 4 ст. 2 комментируемого Закона, в соответствии с которым порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта РФ.
Статья 7. Взаимодействие органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при организации и проведении проверок
1. Комментируемая статья регулирует порядок взаимодействия органов, уполномоченных в сфере осуществления государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при организации и проведении проверок с целью повышения эффективности проведения такого контроля.
В ч. 1 комментируемой статьи содержится перечень вопросов, в отношении которых осуществляется взаимодействие органов, уполномоченных в сфере государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, а именно:
1) информирование о нормативных правовых актах и методических документах по вопросам организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В данном случае органы, уполномоченные в сфере государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля, предоставляют друг другу сведения о принятых ими нормативных правовых актах и разработанных методических рекомендациях, брошюрах и иных подобных документах;
2) определение целей, объема, сроков проведения плановых проверок. По этому вопросу органы, уполномоченные в сфере государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля могут согласовывать основные направления проведения проверок, основные вопросы, которые необходимо выяснить в результате проведения таких проверок, основные выводы, которые необходимо сделать, и периоды, а также продолжительность проведения этих проверок;
3) информирование о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности и об эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В данном случае органы, уполномоченные в сфере государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля, могут предоставлять друг другу сведения о том, к какие нарушения им были выявлены в результате проведения проверок, а также какова степень соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных нормативных правовых актов;
4) подготовка в установленном порядке предложений о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля - направление взаимных рекомендаций о возможных изменениях федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных нормативных правовых актов, а также дополнения их новыми положениями, совершенствующими порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
5) принятие административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора) при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере охраны здоровья, сфере образования, социальной сфере. Данное положение было конкретизировано ФЗ от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ. Изменения вступили в силу с 15 ноября 2014 г.;
6) повышение квалификации специалистов, осуществляющих государственный контроль (надзор), муниципальный контроль - направление сотрудников органов, уполномоченных в сфере государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, осуществляющих непосредственно проведение проверок, на профессиональную подготовку и переподготовку в целях совершенствования проведения проверок, а также взаимный обмен опытом проведения таких проверок.
2. Часть 2 комментируемой статьи предоставляет органам, уполномоченным в сфере государственного контроля (надзора), органам муниципального контроля привлекать экспертов, экспертные организации для проведения следующих мероприятий:
1) по контролю для оценки соответствия предпринимательской деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, а также осуществляемых ими действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) требованиям федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов, и для анализа соблюдения указанных требований. Данное мероприятие предполагает реализацию функций по установлению факта соответствия или не соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями предпринимательской деятельности, а также действий и (или) бездействий требованиям федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов;
2) по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности - исследование факта результативности проведения соответствующего контроля (надзора) и повышения уровня соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями вышеуказанных требований;
3) учет результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них - использование таких результатов при проведении последующих проверок.
3. В ч. 3 комментируемой статьи содержится запрет на взимание платы с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю. Однако региональная практика "знает" случаи нарушения такого запрета. Так, постановлением Правительства Челябинской области от 18 апреля 2012 г. N 183-П утвержден Порядок разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности органами местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области. Согласно п. 10 раздела II Порядка раздел административного регламента, устанавливающий требования к порядку исполнения функции, предусматривает, в частности, сведения о размере платы за услуги организации (организаций), участвующей (участвующих) в исполнении функции, взимаемой с лица, в отношении которого проводятся мероприятия по контролю.
Прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу подп. 7 указанного пункта Порядка. Верховный Суд Российской Федерации установил, что данной нормой Порядка предусмотрено включение в раздел административного регламента, устанавливающий требования к порядку исполнения функции, сведений о размере платы за услуги участвующих в исполнении функции организаций, взимаемой с лица, в отношении которого проводятся мероприятия по контролю, что противоречит, в том числе ч. 3 комментируемой статьи (см. определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2012 г. N 48-АПГ12-4).
4. Часть 4 комментируемой статьи в целях оказания поддержки в осуществлении деятельности саморегулируемых организаций закрепляет обязанность органов, уполномоченных в сфере государственного контроля (надзора), взаимодействовать с ними по вопросам защиты прав их членов при осуществлении государственного контроля (надзора). Такое взаимодействие может осуществляться путем предоставления им информации о способах защиты их прав, путем содействия такой защите, а также путем проведения необходимых консультаций и дачи соответствующих рекомендаций.
Обратим внимание, что ФЗ от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ исключил обязанность органов муниципального контроля взаимодействовать с саморегулируемыми организациями.
5. Частями 5 и 7 комментируемой статьи в целях повышения эффективности осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля на органы, уполномоченные в сфере государственного контроля (надзора), муниципального контроля, возложена обязанность по предоставлению в Министерство экономического развития Российской Федерации докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в определенных сферах предпринимательской деятельности.
Согласно Правилам подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора), утвержденных постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215, в эти доклады включаются сведения об организации и проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за отчетный год и его эффективности по следующим разделам:
состояние нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере деятельности;
организация государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
финансовое и кадровое обеспечение государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
проведение государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
действия органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля по пресечению нарушений обязательных требований и (или) устранению последствий таких нарушений;
анализ и оценка эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
выводы и предложения по результатам государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Эти доклады предоставляются как на бумажном носителе, так и в электронной форме, в том числе посредством федеральной государственной информационной системы "Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов", оператором которой является Министерство экономического развития Российской Федерации. Оно на основании п. 4 Правил формирования и ведения федеральной государственной информационной системы "Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов", утвержденных постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. N 1443, обеспечивает следующие мероприятия:
техническое функционирование системы "Мониторинг";
осуществление координации деятельности органов, осуществляющих внесение сведений в систему "Мониторинг";
обеспечение безопасного хранения и использования сведений, содержащихся в системе "Мониторинг";
осуществление автоматизированной обработки сведений, содержащихся в системе "Мониторинг";
обеспечение доступа в установленном порядке к сведениям, содержащимся в системе "Мониторинг";
обеспечение взаимодействия системы "Мониторинг" с иными информационными системами, в том числе с единой межведомственной информационно-статистической системой и государственной автоматизированной информационной системой "Управление", в случаях и порядке, которые определены оператором системы, с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия.
Статья 8. Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности
1. В целях обеспечения органам, уполномоченным на осуществление государственного контроля (надзора), возможности осуществления такого контроля ч. 1 комментируемой статьи на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, занимающихся определенными видами предпринимательской деятельности, возлагает обязанность по направлению таким органам уведомления о начале осуществления соответствующих видов предпринимательской деятельности.
Под таким уведомлением следует понимать направляемое в письменной форме сообщение о планируемой к осуществлению соответствующего вида предпринимательской деятельности юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Что касается предпринимательской деятельности, то согласно ст. 2 ГК РФ это самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
В том случае, когда в кодах ОКВЭД, включенных в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей в ЕГРЮЛ или ЕГРИП, имеются коды видов деятельности, которой указанные лица пока по каким-либо причинам не собираются заниматься, то направление уведомления о начале осуществления такой деятельности не требуется. Например, к такому выводу пришел суд при рассмотрении требования юридического лица о признании незаконным отказа в выдаче лицензии на розничную продажу алкогольной продукции. Суд установил, что основанием отказа в выдаче лицензии явилось то, что юридическое лицо (истец) отсутствовало в реестре уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Суд удовлетворил требование истца, указав на то, что факт включения определенного вида экономической деятельности в ЕГРЮЛ без фактического осуществления такой деятельности не является основанием для подачи уведомления о начале осуществления деятельности (см. постановление ФАС Центрального округа от 26 июня 2014 по делу N А36-5689/2013).
2. В ч. 2 комментируемой статьи определен перечень видов предпринимательской деятельности, о начале осуществления которых юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны уведомить уполномоченные органы. При этом в отношении каждого вида предпринимательской деятельности постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности" установлен перечень конкретных работ и услуг, которые соответствуют таким видам деятельности, к которым ч. 2 комментируемой статьи относит:
1) предоставление гостиничных услуг, а также услуг по временному размещению и обеспечению временного проживания (деятельность гостиниц. Согласно п. 2 Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. N 490, гостиница - имущественный комплекс (здание, часть здания, оборудование и иное имущество), предназначенный для предоставления услуг);
2) предоставление бытовых услуг (например, ремонт, окраска и пошив обуви). В целом согласно ст. 346.27 НК РФ бытовые услуги - это платные услуги, оказываемые физическим лицам (за исключением услуг ломбардов и услуг по ремонту, техническому обслуживанию и мойке автотранспортных средств), предусмотренные Общероссийским классификатором услуг населению, за исключением услуг по изготовлению мебели, строительству индивидуальных домов;
3) предоставление услуг общественного питания организациями общественного питания. Услуги общественного питания - услуги по изготовлению кулинарной продукции и (или) кондитерских изделий, созданию условий для потребления и (или) реализации готовой кулинарной продукции, кондитерских изделий и (или) покупных товаров, а также по проведению досуга (ст. 346.27 НК РФ);
4) розничная торговля (за исключением розничной торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами) - предпринимательская деятельность, связанная с торговлей товарами (в том числе за наличный расчет, а также с использованием платежных карт) на основе договоров розничной купли-продажи (ст. 346.27 НК РФ). Также ст. 2 ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" предусматривает, что розничная торговля - это вид торговой деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров для использования их в личных, семейных, домашних и иных целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. К видам деятельности по розничной торговле относится, например, розничная торговля в неспециализированных магазинах;
5) оптовая торговля (за исключением оптовой торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами). Оптовая торговля - вид торговой деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров для использования их в предпринимательской деятельности (в том числе для перепродажи) или в иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием;
6) предоставление услуг по перевозкам пассажиров и багажа по заказам автомобильным транспортом (за исключением осуществления таких перевозок по маршрутам регулярных перевозок, а также для обеспечения собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей). К таким услугам относятся услуги по перевозке пассажиров и багажа в городском, пригородном и междугородном сообщении;
7) предоставление услуг по перевозкам грузов транспортными средствами, общая масса которых составляет свыше двух тонн пятисот килограммов (за исключением таких перевозок, осуществляемых для обеспечения собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей). К таким услугам относятся услуги в рамках деятельности автомобильного грузового специализированного транспорта;
8) производство текстильных материалов, швейных изделий - деятельность по созданию материалов, содержащих как минимум 80% текстильных волокон от общего веса, изделий их тканей (ткацкое производство, производство из трикотажного полотна);
9) производство одежды - деятельность по созданию изделий (или совокупности изделий), надеваемых человеком, несущих утилитарные и эстетические функции (например, производство одежды из текстильных материалов);
10) производство кожи, изделий из кожи, в том числе обуви (например, дубление и отделка кожи);
11) обработка древесины и производство изделий из дерева и пробки, за исключением мебели (например, распиловка, строгание древесины, пропитка древесины);
12) издательская деятельность - творческая и (или) производственная деятельность по созданию продукции;
13) полиграфическая деятельность - деятельность по изданию полиграфических материалов (например, бумаги, красок, обложек, пленок и т.п.),
14) деятельность, связанная с использованием вычислительной техники и информационных технологий (за исключением указанной деятельности, осуществляемой в целях защиты государственной тайны) (как правило, это техническое обслуживание офисной вычислительной техники (компьютерного оборудования, факсов, оборудования для копирования и сканирования, ремонт контрольно-кассовой техники);
15) производство хлеба, хлебобулочных и кондитерских изделий (производство мучных, кондитерских изделий длительного и недлительного хранения);
16) производство молока и молочной продукции (деятельность по получению молока и производству из него молочных продуктов (сыра, творога, йогурта и т.п.);
17) производство соковой продукции из фруктов и овощей (деятельность по изготовлению напитков из фруктов и овощей);
18) производство масложировой продукции (деятельность по изготовлению масел и жиров);
19) производство сахара (деятельность по получению сахара из содержащей его продукции);
20) производство мукомольной продукции (производство муки, крахмала, круп, макаронных изделий);
21) производство безалкогольных напитков (производство минеральных вод, сладких вод и иных вод и напитков, не содержащих алкоголя);
22) производство эталонов единиц величин, стандартных образцов и средств измерений (создание образцов для проведения всевозможных исследований);
23) производство тары и упаковки - деятельность по созданию тары и упаковки из различных материалов (например, деревянная тара, пластмассовая тара, бумажная тара и т.п.);
24) производство мебели - создание предметов, перемещаемых изделий, необходимых для обстановки жилых домов;
25) производство средств индивидуальной защиты - производство спецодежды, защитной одежды (рукавиц, перчаток), специальной защитной обуви;
26) производство пожарно-технической продукции - производство средств пожаротушения, средств пожарной автоматики;
27) производство низковольтного оборудования - производство низковольтной электроаппаратуры, светодиодных изделий;
28) производство строительных материалов и изделий - производство строительных конструкций, изделий, предназначенных для использования в строительстве;
29) оказание социальных услуг - оказание услуг по содействию и обеспечению предоставления мер социально поддержки;
30) турагентская деятельность - деятельность туристических агентств по предоставлению туристского продукта;
31) перевозки морским транспортом грузов (за исключением опасных грузов) - деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере морского транспорта;
32) перевозки внутренним водным транспортом грузов (за исключением опасных грузов) - деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по оказанию услуг перевозки грузов внутренним водным транспортом;
33) перевозки железнодорожным транспортом грузов, грузобагажа (за исключением опасных грузов) - деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по оказанию услуг перевозки грузов и грузобагажа железнодорожным транспортом;
34) перевозки грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки с железнодорожных выставочных путей прибывших вагонов, их возврата на железнодорожные выставочные пути - деятельность по перевозке грузов по железнодорожным путям на территориях железнодорожных станций, открытых для выполнения операций по приему и отправлению поездов, приему и выдаче грузов, багажа, грузобагажа, по обслуживанию пассажиров и выполнению сортировочных и маневровых работ, а также железнодорожные пути, соединяющие такие станции;
35) демонстрация кинофильмов - услуги по обеспечению просмотра видеопроизведений определенного жанра;
36) эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов IV класса опасности (например, получение горючих, взрывчатых, воспламеняющихся веществ);
37) осуществление деятельности в сфере обращения медицинских изделий (за исключением проведения клинических испытаний медицинских изделий, их производства, монтажа, наладки, применения, эксплуатации, в том числе технического обслуживания, а также ремонта) (см. ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"). Правила обращения медицинских изделий на территории РФ утверждены приказом Минздравсоцразвития РФ от 27 декабря 2011 г. N 1198н "Об утверждении правил в сфере обращения медицинских изделий". На территории Российской Федерации разрешается обращение медицинских изделий, зарегистрированных в порядке, установленном Правительством РФ, уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти (см. постановление Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. N 1416 "Об утверждении Правил государственной регистрации медицинских изделий").
Согласно ст. 95 ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" обращение медицинских изделий, которое осуществляется на территории Российской Федерации, подлежит государственному контролю. Государственный контроль за обращением медицинских изделий осуществляется Росздравнадзором в порядке, установленном Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 25 сентября 2012 г. N 970 "Об утверждении Положения о государственном контроле за обращением медицинских изделий"; см. также Административный регламент Росздравнадзора по исполнению государственной функции по контролю за обращением медицинских изделий, утвержденный приказом Минздрава России от 5 апреля 2013 г. N 196н).
Следует обратить внимание, что уведомительный порядок начала осуществления деятельности в сфере обращения медицинских изделий не распространяется на деятельность, связанную с проведением клинических испытаний медицинских изделий, их производства, монтажа, наладки, применения, эксплуатации, в том числе технического обслуживания, а также ремонта.
В соответствии с ФЗ от 21 июля 2014 г. N 255-ФЗ с 1 сентября 2014 года утратили силу пункты ч. 2 комментируемой статьи, предусматривающие уведомительный порядок при осуществлении деятельности по управлению многоквартирными домами и по оказанию услуг и (или) выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах. Одновременно с этим вступил в силу новый раздел X ЖК РФ, устанавливающий порядок лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами. В силу ст. 192 ЖК РФ деятельность по управлению многоквартирными домами осуществляется управляющими организациями теперь только на основании лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, выданной органом государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта РФ.
3. В ч. 3 комментируемой статьи содержится гарантия в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, направленная на защиту их прав при проведении государственного контроля (надзора), а также на реализацию закрепленного в п. 6 ст. 3 комментируемого Закона принципа (см. комментарий к ст. 3), о том, что до начала осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями предпринимательской деятельности предъявление к ним требований о получении разрешений, заключений и иных документов органами, уполномоченными в сфере государственного контроля (надзора), невозможно.
Судебная практика показывает, что зачастую со стороны органов, уполномоченных в сфере государственного контроля (надзора), имеет место злоупотребление установленной комментируемым Законом обязанностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по направлению уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности. Так, Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга с иском к закрытому акционерному обществу "Ренлунд СПб" за нарушение условий договора аренды нежилого помещения, о расторжении данного договора и выселении закрытого акционерного общества "Ренлунд СПб" из арендованного помещения. Суд первой инстанции взыскал с ответчика в пользу пени, расторг договор аренды, выселил ответчика из арендованного помещения, в остальной части иска отказал. Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга подал кассационную жалобу и указал, что отсутствие законодательно установленной обязанности согласования в органах государственного пожарного надзора и Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия возможности использования арендованного закрытым акционерным обществом "Ренлунд СПб" помещения не освобождает его от исполнения обязанностей, установленных договором аренды.
Однако Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа установил, что при отсутствии законодательно установленной обязанности согласования в государственного пожарного надзора и Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия возможности использования названного помещения под предполагаемое назначение условие договора аренды о необходимости получения такого согласования не противоречит принципу свободы договора. Однако деятельность компьютерного клуба, под который используется названное помещение, не предполагает уведомления государственных органов о начале такой деятельности. Поскольку законодательством не предусмотрена обязанность юридического лица согласовать в государственного пожарного надзора и Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия возможность использования помещения для размещения компьютерного клуба, и у названных органов также нет обязанности осуществить такое согласование в указанном случае, не имеется оснований ни для возложения на закрытое акционерное общество "Ренлунд СПб" гражданско-правовой ответственности в виде неустойки за неполучение таких согласований, ни для расторжения договора аренды за неисполнение этого условия (см. постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 декабря 2011 г. по делу N А56-70260/2010).
4. В ч. 4 комментируемой статьи закреплена норма, которая является своего рода гарантией для органов, уполномоченных в сфере государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, того, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, приступившие к началу осуществления предпринимательской деятельности, осуществляют ее в соответствии с требованиями федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов.
В этой связи такие юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны в уведомлении о начале осуществления предпринимательской деятельности указать на то, что они при осуществлении предпринимательской деятельности соблюдают требования федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, в том числе в части касающейся соответствия их работников (лиц, находящихся с юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями в трудовых отношениях), а также собственно предпринимательской деятельности и используемых ими в процессе осуществления предпринимательской деятельности объектов (зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств) требованиями федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов.
На наш взгляд, указание данного требования с учетом положений ч. 8 комментируемой статьи является излишним, поскольку все эти требования должны быть предусмотрены формой такого уведомления.
5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает порядок направления уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем:
1) непосредственно, то есть, путем самостоятельного (личного) предъявления такого уведомления путем его вручения индивидуальным предпринимателем или его представителем, представителем юридического лица органу, уполномоченному в сфере осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
2) через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, который на основании п. 5 ст. 2 ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" представляет собой российскую организацию независимо от организационно-правовой формы (в том числе являющуюся автономным учреждением), отвечающую требованиям, установленным данным законом, и уполномоченную на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна".
Такое уведомление должно быть направлено после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе, но до начала фактического выполнения работ или предоставления услуг, то есть, начала фактического осуществления предпринимательской деятельности.
При этом юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предоставляется право представить уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности в форме электронного документа, то есть воспроизведенного при помощи компьютерного оборудования документа с информацией, предусмотренной комментируемой статьей, и направленного способом электронной почты либо путем предоставления на электронном носителе.
6. В ч. 6 комментируемой статьи содержится перечень дополнительных сведений, которые предоставляются только в федеральный орган, уполномоченный в сфере государственного контроля (надзора). Соответственно, эти сведения предоставляют только те юридические лица и индивидуальные предприниматели, чья деятельность подконтрольна (поднадзорна) таким федеральным органам. Эти сведения касаются изменений следующей информации:
1) изменение места нахождения юридического лица и (или) места фактического осуществления деятельности. Согласно п. 2 ст. 54 ГК (в редакции ФЗ от 05 мая 2014 г. N 99-ФЗ) место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации на территории РФ путем указания наименования населенного пункта (муниципального образования). При этом адрес юридического лица указывается в ЕГРЮЛ. Кроме того юридическое лицо несет риск последствий неполучения юридически значимых сообщений (ст. 165.1 ГК РФ), доставленных по адресу, указанному в ЕГРЮЛ, а также риск отсутствия по указанному адресу своего органа или представителя. Необходимо помнить, что сообщения, доставленные по адресу, указанному в ЕГРЮЛ, считаются полученными юридическим лицом, даже если оно не находится по указанному адресу;
2) изменение места жительства индивидуального предпринимателя. Исходя из ст. 20 ГК РФ, это место где индивидуальный предприниматель (физическое лицо) постоянно или преимущественно проживает;
3) реорганизация юридического лица - изменение его организационно-правовой формы, формы и порядка деятельности, собственника и т.п. путем слияния, присоединения, разделения, выделения, преобразования.
В целом, на наш взгляд, установление такой особенности именно в отношении уполномоченного федерального органа исполнительной власти не является обоснованным и целесообразным, так как в этом случае такой федеральный орган приобретает право привлечь к ответственности подконтрольные или поднадзорные ему юридические лица и физические лица по дополнительным основаниям, а указанные лица ставятся в неравное положение по отношению к тем юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, которые подконтрольны или поднадзорны органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления.
7. Согласно ч. 7 комментируемой статьи срок для направления сведений о таких изменениях - десять рабочих дней с даты внесения соответствующих записей в единый государственный реестр юридических лиц и единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей. Рабочий день в данном случае - время, в течение которого сотрудник указанного федерального органа должен выполнять свои служебные обязанности.
8. Часть 8 комментируемой статьи содержит бланкетную норму об установлении формы уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности и о порядке их представления. Указанные форма и порядок содержатся в постановлении Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности".
9. Часть 9 комментируемой статьи устанавливает последствия для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые не направили уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в органы, уполномоченные в сфере государственного контроля (надзора). Таким последствием является административная ответственность за нарушение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем установленного порядка представления уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности, а именно за непредоставление такого уведомления либо предоставление такого уведомления с недостоверными сведениями. В качестве административного наказания за совершение такого административного правонарушения КоАП РФ устанавливает штраф.
Глава 2. Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль
Статья 9. Организация и проведение плановой проверки
1. Комментируемая статья определяет предмет плановой проверки как соблюдение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями:
а) не просто обязательных требований, а совокупности предъявляемых обязательных требований (изменения внесены ФЗ от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ);
б) требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Кроме того, предметом плановой проверки является соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.
Подробнее об обязательных требованиях и требованиях, установленных муниципальными правовыми актами, см. комментарий к ст. 2 Закона; об уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности см. комментарий к ст. 8.
В силу ФЗ от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ комментируемая статья дополнена ч. 1.1, положениями которой предусмотрено проведение отдельных видов государственного контроля (надзора) без проведения плановых проверок. При этом данная норма действует, только если такие случаи прямо установлены конкретным федеральным законом (см., например, ст. 13.1 комментируемого Закона).
2. Общая периодичность плановых проверок установлена не чаще одного раза в три года. Вместе с тем, ч. 9 комментируемой статьи и постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. N 944 "Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью" для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, в сфере теплоснабжения, в сфере электроэнергетики, в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности установлена сокращенная периодичность таких проверок - от одного до двух раз в год в зависимости от наименования вида деятельности.
Плановые проверки деятельности детских лагерей на время каникул вообще не связаны с календарными периодами. Их периодичность составляет для органов государственного пожарного надзора 1 раз перед началом каникул, для органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора - 1 раз перед началом каникул и далее не чаще 1 раза в смену.
3. Планы, на основании которых проводятся проверки, разрабатываются ежегодно, их содержание обнародуется в сети "Интернет".
Ежегодные планы разрабатывают:
а) федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), уполномоченные на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;
б) органы исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные на осуществление переданных полномочий Российской Федерации по федеральному государственному контролю (надзору) в соответствующих сферах деятельности, а также на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;
в) органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.
4. Общие условия разработки ежегодных планов проверки:
а) включение плановых проверок в проект ежегодного плана в случае истечения трех лет со дня государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя; окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя; начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления;
б) определение юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей, плановые проверки которых включаются в проект ежегодного плана, с учетом оценки результатов проводимых за последние 3 года внеплановых проверок указанных лиц, анализа состояния соблюдения ими обязательных требований законодательства или требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также оценки потенциального риска причинения вреда, связанного с осуществляемой юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем деятельности;
в) согласование с другими заинтересованными органами проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей в случае, если осуществление плановых проверок намечается совместно с указанными органами;
г) составление проекта ежегодного плана по форме, предусмотренной постановлением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 489;
д) направление проекта ежегодного плана до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, для рассмотрения в орган прокуратуры по месту нахождения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых планируется проведение плановых проверок;
е) доработка проекта ежегодного плана с учетом предложений органа прокуратуры, которые вносятся до 1 октября, и его утверждение руководителем соответствующего органа.
Утвержденный ежегодный план на бумажном носителе (с приложением копии в электронном виде) направляется до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, в соответствующий орган прокуратуры заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо в форме электронного документа, подписанного электронной подписью.
Генеральная прокуратура России в срок до 31 декабря года, предшествующего проведению проверок, размещает сформированный сводный план проверок на своем официальном сайте в сети "Интернет" (www.genproc.gov.ru).
Порядок формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей регламентирован приказом генерального прокурора России от 11 августа 2010 г. N 313.
Ежегодные планы, утвержденные территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, и органами исполнительной власти субъектов РФ, которые осуществляют переданные полномочия Российской Федерации по осуществлению такого контроля (надзора), представляются указанными органами до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, в соответствующие федеральные органы исполнительной власти.
Ежегодный план, разрабатываемый федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, включает сведения утвержденных ежегодных планов территориальных органов указанного федерального органа исполнительной власти о проведении плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на территориях субъектов РФ и федеральных округов.
Указанный ежегодный план разрабатывается федеральным органом исполнительной власти до 31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок.
Ежегодные планы размещаются на официальных сайтах соответствующих органов сети "Интернет", за исключением сведений ежегодных планов, распространение которых ограничено или запрещено в соответствии с законодательством Российской Федерации.
5. В ежегодных планах проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей указываются следующие сведения:
1) наименования юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями (с 15 ноября 2014 г. в соответствии с ФЗ от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ место жительства индивидуального предпринимателя не указывается);
2) цель и основание проведения каждой плановой проверки;
3) дата начала и сроки проведения каждой плановой проверки;
4) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющих конкретную плановую проверку. При проведении плановой проверки органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля совместно указываются наименования всех участвующих в такой проверке органов.
Отсутствие любого из указанных реквизитов влечет отказ прокуратуры в согласовании плана проверок. Впоследствии при его исполнении органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля должны их строго придерживаться.
Внесение изменений в ежегодный план допускается только в случае невозможности проведения плановой проверки деятельности юридического лица и индивидуального предпринимателя в связи с ликвидацией или реорганизацией юридического лица, прекращением юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем деятельности, эксплуатации (использования) объектов защиты, объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений, подлежащих проверке, а также с наступлением обстоятельств непреодолимой силы.
Сведения о внесенных в ежегодный план изменениях направляются в 10-дневный срок со дня их внесения в соответствующий орган прокуратуры на бумажном носителе (с приложением копии в электронном виде) заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, а также размещаются на официальном сайте в сети "Интернет".
Нарушение плана может повлечь признание проведенной проверки незаконной. Так, например, решением Арбитражного суда Нижегородской области от 10 августа 2010 г., оставленным без изменения постановлениями Первого арбитражного апелляционного суда от 19 ноября 2010 г. и Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 февраля 2011 г. признан недействительным приказ Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приволжскому федеральному округу о проведении плановой выездной проверки в отношении ЗАО "ЗЖБИ "Арьевский" и признаны незаконными действия сотрудников Департамента при проведении проверки. В обосновании принятого решения судами было указано, что согласно информации, размещенной на официальном сайте Росприроднадзора, в отношении Общества на апрель 2010 года назначена выездная проверка с целью проверки одной единицы водозабора подземных вод. Фактически государственный орган провел комплексную проверку по контролю за соблюдением общих требований природоохранного законодательства, а также по контролю за соблюдением требований в части охраны атмосферного воздуха, в области обращения с отходами производства и потребления, в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр объектов, не включенных в план объектов контроля*(9).
6. Основанием включения в план проверок является истечение трехлетнего срока (за исключением сфер, указанных в ч. 2 комментария к настоящей статье, для которых установлена иная периодичность проверок) со дня государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя; окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя; начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.
Следует иметь в виду, что при планировании проверок деятельности филиалов юридического лица, осуществляющих деятельность на территории нескольких субъектов РФ, названный срок исчисляется отдельно по каждому филиалу и, соответственно, проверка одного филиала в текущем году, не препятствует проверке другого филиала того же юридического лица либо самого юридического лица - в следующем. Так, решением Арбитражного суда Удмуртской республики от 22 июня 2012 г., оставленным в силе последующими судебными актами вышестоящих судов, было отказано к удовлетворении заявления ООО "Газпром трансгаз Чайковский" о признании недействительными действий Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Удмуртской Республике по утверждению плана плановых проверок на 2012 год в части назначения плановых проверок филиалов общества - Можгинского линейного производственного управления магистральных газопроводов, Воткинского ЛПУМГ, Увинского ЛПУМГ. В обосновании принятых решений судами было указано, что проведение проверки в отношении филиалов общества, расположенных вне места нахождения юридического лица, не противоречит положениям комментируемого Закона и не нарушает права и интересы общества*(10).
7. Уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности регламентирован постановлением Правительства от 16 июля 2009 г. N 584. Этим же постановлением установлен Перечень таких видов предпринимательской деятельности.
8. Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг).
Саморегулируемая организация должна отвечать следующим требованиям:
1) объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности. Отдельными федеральными законами установлено иное количество членов саморегулируемых организаций для определенных сфер деятельности. Например, ФЗ "О теплоснабжении" установлено, что некоммерческая организация вправе приобрести статус саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения при условии объединения в ее составе не менее чем ста юридических лиц, являющихся теплоснабжающими организациями и (или) теплосетевыми организациями, и (или) индивидуальных предпринимателей;
2) наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации;
3) обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами.
Условия планирования и проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся членами саморегулируемых организаций, имеют ряд специфических особенностей, обусловленных статусом последних.
К таким особенностям относятся:
а) проведение плановых проверок проводится в отношении не более чем 10% от общего числа членов саморегулируемых организаций и не менее чем двух ее членов, если иное не установлено федеральным законом;
б) при проведении плановой проверки члена саморегулируемой организации орган контроля (надзора) обязан уведомить саморегулируемую организацию в целях обеспечения возможности участия или присутствия ее представителя при проведении плановой проверки;
в) о выявленных нарушениях в течение 5 рабочих дней со дня окончания проверки орган контроля (надзора) обязан уведомить саморегулируемую организацию.
9. Законом установлены 2 формы плановых проверок: документарная и выездная. Подробнее см. комментарий к ст. 11 и 12 Закона.
10. Обязательным условием законности проведения плановой проверки является предварительное уведомление проверяемого юридического лица либо индивидуального предпринимателя о предстоящее проверке не позднее чем в течение 3 рабочих дней до ее начала. Уведомление осуществляется посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.
Отсутствие такого уведомления является самостоятельным основанием признания проверки незаконной. Так, решением Арбитражного суда Белгородской области от 23 марта 2011 г., оставленным в силе вышестоящими судами, было признано незаконным предписание Управления государственного автодорожного надзора по Белгородской области, выданное по результатам плановой проверки управлению Пенсионного фонда России в Красногвардейском районе. Основанием признания предписания незаконным послужило то обстоятельство, что проверка уведомление о проведении проверки было выдано в день проверки, то есть с нарушением установленного комментируемой нормой срока*(11).
По другому делу заявитель обратился в суд с требованием об отмене предписания административного органа об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности, о признании проверки в отношении заявителя проверкой, проведенной с грубым нарушением комментируемого Закона, и об отмене результатов проверки. Судом было установлено, что предписание было выдано лицу, плановая проверка которого не назначалась и не проводилась, а заявитель о ее проведении извещен не был. На основании указанного требование истца было удовлетворено (см. постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 08 сентября 2014 по делу N А29-5205/2013).
Статья 10. Организация и проведение внеплановой проверки
1. Часть 1 комментируемой статьи называет предмет внеплановой проверки. Внеплановая проверка осуществляется в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. В силу ст. 48 ГК РФ (в редакции ФЗ от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ) юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Согласно ст. 23 ГК РФ под индивидуальным предпринимателем следует понимать гражданина, который занимается предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, но зарегистрирован в органах государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.
В процессе внеплановой проверки выявляется:
были ли соблюдены юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями в процессе их деятельности обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;
выполнены ли предписания органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля;
проводились ли мероприятия по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
В силу ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят:
устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
При этом устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Понятия государственного и муниципального контроля раскрываются в ст. 2 комментируемого Закона. Определения терминов "здоровье" и "охрана здоровья граждан" содержатся в ст. 2 ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". В ФЗ "Об охране окружающей среды" разъясняется понятие "вред окружающей среде". Понятия "чрезвычайная ситуация" и "предупреждение чрезвычайных ситуаций" регламентируются в ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". В приказе МЧС РФ и Федерального горного и промышленного надзора России от 4 апреля 1996 г. N 222/59 "О Порядке разработки декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации" содержится определение термина "техногенная чрезвычайная ситуация".
Рассмотрим на примере, в чем будет состоять предмет проверки, проводимой в организациях трудовыми инспекциями*(12). Перечень и объем проверяемых документов, напрямую зависят от вида проверки и основания, по которому она проводится. Так, если основанием для назначения проверки является заявление работника о нарушении его прав и несоблюдении гарантий, установленных ТК РФ, то проверять, очевидно, будут документы, касающиеся трудовых отношений, и кадровые документы. Перечень таких документов может быть довольно внушительным, укажем некоторые из них:
штатное расписание и правила внутреннего распорядка;
графики отпусков;
коллективный договор;
трудовые договоры;
табели учета рабочего времени и ведомости по заработной плате;
приказы (о приеме на работу и прекращении трудового договора, об отпусках, о поощрениях, командировках, дисциплинарных взысканиях) и основания к ним (заявления, акты, объяснительные);
трудовые книжки, журнал учета движения трудовых книжек, а также личные карточки работников;
журнал ознакомления с инструкциями по охране труда;
иные документы.
При этом работодателям необходимо учитывать, что инспектор будет проверять не только наличие этих документов, но и обратит внимание на их оформление (соответствие типовым формам, установленным законодательством). Также инспектор труда проверит:
соблюдение работодателем локальных нормативных актов, в том числе коллективного договора, трудовых договоров;
факт прохождения руководителем и соответствующими специалистами обязательного обучения на курсах по охране труда, а также наличие необходимой документации (инструкций по охране труда);
обеспечение работников индивидуальными средствами защиты (когда это предусмотрено законодательством).
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает три вида основания для проведения внеплановой проверки.
Первое основание - это истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами. То есть, по истечении срока, указанного в предписании органы контроля вправе провести внеплановую проверку на предмет выполнения требований, указанных в предписании. Обращаем внимание на то, что в этом случае не требуется согласования проверки с органами прокуратуры.
Рассмотрим пример из судебной практики. Должностными лицами ОГНД Управления АО ГУ МЧС России была проведена внеплановая проверка общества с ограниченной ответственностью на предмет контроля исполнения ранее выданного предписания. В ходе проверки были выявлены допущенные обществом нарушения, в результате чего общество было признано виновным в совершении административных правонарушений, ответственность за которое предусмотрена ч. 3, 4 ст. 20.4 КоАП РФ, и ему было назначено наказание в виде административного штрафа в общем размере 150 000 рублей за каждое правонарушение. Не согласившись с этим, общество подало заявление в суд об отмене указанного решения. Суд признал законным привлечение общества к административной ответственности. При этом апелляционный суд не принял довод заявителя об отсутствии проведения процедуры согласования при проведении внеплановой проверки с органами прокуратуры, указав на то, что согласования с органами прокуратуры в данном случае не требуется в силу ч. 5 комментируемой статьи (см. постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 7 июня 2012 г. N 09АП-11486/2012 по делу N А40-120493/11-84-774).
Второе основание - это поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля:
обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц;
информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления;
информации из средств массовой информации.
Внеплановая проверка осуществляется в том случае, если указанные обращения (заявления, сообщения) свидетельствуют о следующих фактах:
о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
о причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
о нарушении прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Здесь особое внимание следует обратить на то, что в силу ч. 16 комментируемой статьи в случае проведения проверки по анализируемому основанию предварительного уведомления организации или предпринимателя не требуется.
Рассмотрим примеры из судебной практики.
Пример 1. В отношении предприятия "Почта России" Управлением Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций была проведена внеплановая выездная проверка с целью рассмотрения поступившего обращения от потребителя о нарушении его прав в части оказания услуг почтовой связи. В результате проверки были выявлены нарушении, и суд привлек предприятие к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ. При этом суд пояснил, что в силу п. 2 ч. 2 и ч. 16 комментируемой статьи с учетом оснований проведения спорной проверки предварительного уведомления предприятия о ее проведении не требовалось, в связи с чем, доводы последнего об этом судом во внимание не были приняты (см. решение Арбитражного суда Свердловской области от 28 апреля 2012 г. по делу N А60-12932/2012).
Пример 2. Заявитель обратился в суд с требованием о признании незаконным непроведения проверки соблюдения пользователем недр требований лицензии уполномоченным органом в сфере природопользования и об обязании провести проверку. Изучив материалы дела, суд установил, что уполномоченный орган отказал заявителю в проведении проверки. Основанием для отказа явилось выбытие из владения лицензиата объектов недропользования, на которые выданы лицензии, и неосуществления им деятельности по добыче подземных вод. Однако, несмотря на это, суд удовлетворил требование заявителя, т.к. обращение заявителя в орган контроля содержало факты угрозы возникновения причинения вреда жизни, здоровью граждан, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера ввиду несоблюдения обществом правил пользования недрами и условий лицензий (см. постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 24 марта 2014 по делу N А27-5104/2013).
Третье основание проведения проверки - это:
приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ;
требование прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Перечисленные выше основания для проведения внеплановой проверки нашли свое отражение в приказах различных министерств Российской Федерации. Рассмотрим несколько примеров. Так, в приказе Минприроды России от 26 августа 2008 г. N 192 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" в качестве оснований для внеплановой проверки указываются:
истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
поступление в Росприроднадзор или его территориальные органы обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации (о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также о причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера);
приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ.
В силу приказа Минрегиона России от 9 апреля 2012 г. N 162 "Об утверждении Порядка осуществления уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ контроля за соблюдением стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами" основаниями для проведения внеплановой проверки являются:
истечение срока исполнения управляющей организацией, товариществом собственников жилья, жилищным кооперативом и иным специализированным потребительским кооперативом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
поступление в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ обращений граждан, сведений от органов государственной власти, органов местного самоуправления о несоблюдении управляющими организациями, товариществами собственников жилья, жилищными кооперативами и иными специализированными потребительскими кооперативами требований к раскрытию информации;
приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Согласно приказу Минтранса РФ от 20 октября 2011 г. N 271 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта проведения проверок при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации об обеспечении пожарной безопасности при эксплуатации железнодорожного подвижного состава" внеплановые проверки проводятся по следующим основаниям:
истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.
поступление в Ространснадзор обращений и заявлений граждан, в том числе юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах нарушений требований пожарной безопасности (если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или повлекли причинение вреда, указанного в выше);
приказ или распоряжение руководителя Ространснадзора, изданные в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ либо на основании требования прокурора по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Рассмотрим примеры из судебной практики.
Пример 1. На основании требования прокурора города руководителем управления Росреестра по области вынесено распоряжение о проведении внеплановой документарной выездной проверки общества с целью выявления и пресечения нарушений земельного законодательства. Однако общество воспрепятствовало проверке, в результате чего было привлечено к административной ответственности. При этом суд указал, что в силу положений п. 3 ч. 2 и ч. 5 комментируемой статьи согласование внеплановой проверки с органом прокуратуры не требовалось (см. постановление заместителя председателя Свердловского областного суда от 17 февраля 2012 г. по делу N 4а-110/2012).
Пример 2. Управление Росреестра по г. Москве назначило проведение внеплановой проверки общества с ограниченной ответственностью с целью проверки исполнения обществом предписания об устранении выявленного нарушения земельного законодательства. Общество с ограниченной ответственностью обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене распоряжения Управления. Рассмотрев дело, суды установили, что общество неверно толковало законодательство, решив, что проверка должна быть согласована с органами прокуратуры. Суды указали на то, что необходимость согласования с органами прокуратуры предусмотрена только в случае проведения внеплановой проверки по основаниям, указанным в подп. "а" и "б" п. 2 ч. 2 комментируемой статьи (см. постановление ФАС Московского округа от 29 апреля 2011 г. N КА-А40/3539-11 по делу N А40-94926/10-146-521).
Следует учитывать, что ст. 20 комментируемого Закона относит к грубым нарушениям при проведении внеплановой проверки нарушение требований, предусмотренных п. 2 ч. 2, ч. 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), ч. 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) комментируемой статьи. Таким образом, в том случае, если распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки издано органами контроля с нарушением требований указанных в ч. 2 комментируемой статьи, пострадавшие лица могут в судебном порядке требовать признание такого распоряжения недействительным.
3. Законодатель не устанавливает требований к содержанию и форме обращения или заявления, направляемых в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля, которые могут служить основанием для проведения внеплановой проверки. Однако из содержания ч. 3 комментируемой статьи усматривается, что указанные обращения (заявления):
не могут быть анонимными;
должны содержать сведения о фактах, указанных в ч. 2 комментируемой статьи.
Обращения и заявления, составление с нарушением упомянутых выше правил не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.
Рассмотрим пример из судебной практики. По результатам внеплановой проверки общество было привлечено к административной ответственности. Общество подало заявление в арбитражный суд о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности. При этом суд руководствовался ч. 2, ч. 3 комментируемой статьи. Суд указал, что поскольку спорная внеплановая проверка общества была назначена на основании анонимного заявления, она проведена незаконно и вынесенное на ее основании постановление подлежит отмене. постановление о назначении административного наказания обществу по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ признано судом незаконным и отменено (см. решение Арбитражного суда Свердловской области от 19 марта 2012 г. по делу N А60-3738/2012).
Примерная форма обращения в органы государственного контроля
Руководителю
______________________________________________
(наименование органа государственного контроля
(надзора) (или органа муниципального контроля))
от ___________________________________________
______________________________________________
Обращение
о нарушении прав потребителя
"____"_____20__ г. ООО "__________" (ОГРН___________, ИННН________, адрес) нарушило мои права потребителя, что выразилось в: ____________________________________.
На основании ч. 2 ст. 10 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" прошу провести внеплановую проверку в отношении ООО "______________".
Дата__________
Подпись____________
4. Часть 4 комментируемой статьи определяет две формы внеплановой проверки:
документарная проверка;
выездная проверка.
Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.
Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
5. Частью 5 комментируемой статьи законодатель установил, что внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей проводится органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, если основаниями для проверки послужили:
обращения, поступившие в органы контроля о возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
обращения, поступившие в органы контроля о причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Ключевой фразой здесь является "после согласования с органами прокуратуры". Должностное лицо органа контроля, которое провело проверку с нарушением требований, содержащихся в ч. 5 комментируемой статьи может быть привлечено к административной ответственности по ст. 19.6.1 КоАП РФ.
Рассмотрим пример из судебной практики. Общество было привлечено к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ за нецелевое использование земельного участка. Общество обратилось в суд с заявлением о признании такого решения недействительным, поскольку проверка была проведена без согласования с органами прокуратуры. При этом судом установлено, что ни с прокуратурой по месту расположения земельных участков, ни с прокуратурой по месту регистрации общества проведенная в отношении общества внеплановая проверка, по итогам которой составлен протокол об административном правонарушении, не согласовывалась. Поскольку проверка проводилась по основаниям, указанным в подп. "а", "б" п. 2 ч. 2 комментируемой статьи, она должна была осуществляться только после согласования с органами прокуратуры. В связи с этим результаты проверки признаны судом недействительными (см. постановление ФАС Дальневосточного округа от 21 декабря 2010 г. N Ф03-9064/2010 по делу N А51-11208/2010).
6. Типовая форма заявления о согласовании органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица и индивидуального предпринимателя утверждена приказом Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Этим же документом утверждены:
типовая форма распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя согласно;
типовая форма акта проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя согласно;
типовая форма журнала учета проверок юридического лица, индивидуального предпринимателя, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля согласно.
7. В настоящее время Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей утвержден приказом Генпрокуратуры РФ от 27 марта 2009 г. N 93 "О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок). Согласование проведения внеплановых выездных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется:
прокурорами (заместителями прокуроров) субъектов РФ - в отношении проверок, проводимых центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти, межрегиональными (окружными) территориальными органами и региональными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а также региональными органами контроля (надзора) субъектов РФ;
прокурорами (заместителями прокуроров) городов, районов и иных территориальных прокуратур - в отношении проверок, проводимых соответственно городскими, районными либо иными территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и региональных органов контроля (надзора) субъектов РФ, а также органами муниципального контроля;
военными, транспортными и иными специализированными прокурорами (их заместителями) - в соответствии с установленной компетенцией и закрепленными предметами ведения.
8. В ч. 8 комментируемой статьи устанавливается порядок представления (направления) в орган прокуратуры документов с целью согласования проведения внеплановой выездной проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с органами прокуратуры. Направления документов производится в день подписания распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа контроля о проведении внеплановой выездной проверки. Документы при этом могут быть представлены непосредственно в орган прокуратуры, а также направлены заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью. О последнем способе направления документов на согласование с органами прокуратуры поговорим подробнее.
Обеспечение правовых условий использования электронной подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе, осуществляется ФЗ "Об электронной подписи". Ранее в комментируемой статье речь шла об электронной цифровой подписи, что не согласовалось с нормами указанного закона. Федеральным законом от 12 марта 2014 г. N 33-ФЗ, вступившим в силу с 12 апреля 2014 г., это противоречие было устранено.
В силу ст. 2 ФЗ "Об электронной подписи" электронная подпись - информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию. Видами электронных подписей, отношения в области использования которых регулируются ФЗ "Об электронной подписи", являются простая электронная подпись и усиленная электронная подпись. Различаются усиленная неквалифицированная электронная подпись и усиленная квалифицированная электронная подпись.
Простой электронной подписью является электронная подпись, которая посредством использования кодов, паролей или иных средств подтверждает факт формирования электронной подписи определенным лицом. Неквалифицированной электронной подписью является электронная подпись, которая:
получена в результате криптографического преобразования информации с использованием ключа электронной подписи;
позволяет определить лицо, подписавшее электронный документ;
позволяет обнаружить факт внесения изменений в электронный документ после момента его подписания;
создается с использованием средств электронной подписи.
Квалифицированной электронной подписью является электронная подпись, которая соответствует всем признакам неквалифицированной электронной подписи и следующим дополнительным признакам:
ключ проверки электронной подписи указан в квалифицированном сертификате;
для создания и проверки электронной подписи используются средства электронной подписи, получившие подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии с ФЗ "Об электронной подписи".
При использовании неквалифицированной электронной подписи сертификат ключа проверки электронной подписи может не создаваться, если соответствие электронной подписи признакам неквалифицированной электронной подписи, установленным ФЗ "Об электронной подписи", может быть обеспечено без использования сертификата ключа проверки электронной подписи.
В соответствии со ст. 6 ФЗ "Об электронной подписи" информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе. Информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью или неквалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, в случаях, установленных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением между участниками электронного взаимодействия. Нормативные правовые акты и соглашения между участниками электронного взаимодействия, устанавливающие случаи признания электронных документов, подписанных неквалифицированной электронной подписью, равнозначными документам на бумажных носителях, подписанным собственноручной подписью, должны предусматривать порядок проверки электронной подписи. Нормативные правовые акты и соглашения между участниками электронного взаимодействия, устанавливающие случаи признания электронных документов, подписанных простой электронной подписью, равнозначными документам на бумажных носителях, подписанным собственноручной подписью, должны соответствовать требованиям ст. 9 ФЗ "Об электронной подписи".
Согласно ст. 10 ФЗ "Об электронной подписи" при использовании усиленных электронных подписей участники электронного взаимодействия обязаны:
обеспечивать конфиденциальность ключей электронных подписей, в частности не допускать использование принадлежащих им ключей электронных подписей без их согласия;
уведомлять удостоверяющий центр, выдавший сертификат ключа проверки электронной подписи, и иных участников электронного взаимодействия о нарушении конфиденциальности ключа электронной подписи в течение не более чем одного рабочего дня со дня получения информации о таком нарушении;
не использовать ключ электронной подписи при наличии оснований полагать, что конфиденциальность данного ключа нарушена;
использовать для создания и проверки квалифицированных электронных подписей, создания ключей квалифицированных электронных подписей и ключей их проверки средства электронной подписи, получившие подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии с ФЗ "Об электронной подписи".
В орган прокуратуры по месту осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя органы государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля направляют следующие документы:
заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки;
копию распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки;
документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.
Вместе с тем важно учитывать, что ст. 357 ТК РФ предоставляет государственным инспекторам труда следующие права:
в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения проверки организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, работодателей - физических лиц;
запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, иных организаций и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций;
изымать для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с уведомлением об этом работодателя или его представителя и составлять соответствующий акт;
расследовать в установленном порядке несчастные случаи на производстве;
предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке;
направлять в суды требования о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда;
выдавать предписания об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знания требований охраны труда;
запрещать использование средств индивидуальной и коллективной защиты работников, если такие средства не соответствуют обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, и государственным нормативным требованиям охраны труда;
составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготавливать и направлять в правоохранительные органы и в суд другие материалы (документы) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
выступать в качестве экспертов в суде по искам о нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о возмещении вреда, причиненного здоровью работников на производстве;
предъявлять организации, проводящей специальную оценку условий труда, обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований законодательства о специальной оценке условий труда.
9. Частью 9 комментируемой статьи установлен срок, в течение которого орган прокуратуры рассматривает заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемые к нему документы. Законодатель установил, что указанные документы рассматриваются в день их поступления. Целью в данном случае является оценка законности проведения внеплановой выездной проверки.
10. В силу ч. 10 комментируемой статьи результатом рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, осуществляемой органами прокуратуры должно быть принятие одного из следующих решений:
решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки;
решение об отказе в согласовании ее проведения.
При этом указанное решение принимается прокурором или его заместителем не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем поступления в прокуратуру документов, перечисленных в ч. 9 комментируемой статьи. Рабочим днем считается день, который не признается в соответствии с законодательством Российской Федерации выходным и (или) нерабочим праздничным днем. Иной срок законодатель установил лишь для особых случаев, перечисленных в ч. 12 комментируемой статьи.
Перечень причин, на основании которых органы прокуратуры могут отказать в согласовании внеплановой выездной проверки, устанавливается в ч. 11 комментируемой статьи.
11. Как разъяснялось выше, органы прокуратуры проверяют наличие законных оснований для проведения проверки. Частью 11 комментируемой статьи установлен исчерпывающий перечень обстоятельств, которые являются основаниями для принятия решения об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки. Такой же перечень оснований содержится в п. 8 Порядка согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок. Рассмотрим указанные основания.
Первым основанием для принятия прокурором или его заместителем решения об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки является отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя. Под указанными документами следует понимать копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки и (или) документов, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.
Вторым основанием является отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки, предусмотренных подп. "а" и "б" п. 2 ч. 2 комментируемой статьи, а именно отсутствие обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, и информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации:
о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характер;
о причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Третьим основанием является несоблюдение требований к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки: такие требования установлены ч. 1, 2 ст. 14 комментируемого Закона.
Четвертым основанием для принятия прокурором или его заместителем решения об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки является осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ. То есть, отказ может иметь место в случае незаконности внеплановой выездной проверки.
Пятым основанием является несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля, поскольку в силу ч. 4 ст. 3 комментируемого Закона проведение проверок должно осуществляться в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц, а в силу ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица.
Последним, шестым основанием для принятия прокурором или его заместителем решения об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки является проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Напомним, что согласно ст. 3 комментируемого Закона к основным принципам защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в частности, относятся:
недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.
12. В ч. 12 комментируемой статьи устанавливается возможность начала проведения внеплановой выездной проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей без предварительного согласования проведения такой проверки с органом прокуратуры. Аналогичное положение содержится в Порядке согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок. В п. 9 этого документа указывается, что если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры об осуществлении мероприятий по контролю посредством направления соответствующих документов в течение двадцати четырех часов. В этом случае уполномоченные должностные лица органов прокуратуры принимают решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.
13. Формы решения о согласовании проведения внеплановой выездной проверки и решения об отказе в согласовании ее проведения содержатся в приложениях к Порядку согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок. Указанные решения в силу ч. 13 комментируемой статьи оформляется в письменной форме в двух экземплярах. При этом один из экземпляров в день принятия решения направляется в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля. Решения могут быть направлены следующими способами:
представлены непосредственно в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля;
направлены заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении;
направлены в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью.
14. В ч. 14 комментируемой статьи законодатель установил особые правила для случаев, когда требуется незамедлительное проведение внеплановой выездной проверки. В указанном случае копия решения о согласовании проведения внеплановой выездной проверки направляется органом прокуратуры в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля с использованием информационно-телекоммуникационной сети. Согласно п. 4 ст. 2 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" под информационно-телекоммуникационной сетью понимается технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники. Примером информационно-телекоммуникационной сети является Интернет.
15. Решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, а также решение прокурора или его заместителя об отказе в согласовании ее проведения может быть:
обжаловано вышестоящему прокурору - в соответствии с положениями ФЗ "О прокуратуре";
оспорено в суде - в соответствии с положениями ГПК РФ.
Так, согласно ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
Рассмотрим пример из судебной практики. Региональное управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подало в суд заявление об оспаривании решения прокурора об отказе в согласовании внеплановой выездной проверки. В обоснование своих требований истец указал, что в феврале 2011 года в Управление Роспотребнадзора поступило заявление от гражданки Н. в котором сообщалось о том, что в магазине M. постоянно осуществляется продажа скоропортящейся продукции: кондитерских изделий, кисломолочной продукции, колбасных изделий с истекшими сроками годности, а также реализация алкогольной продукции без сопроводительных документов. Управление обратилось к прокурору за получением согласования в проведении проверки, однако получило отказ по основаниям п. 2 ч. 11 ст. 10 ФЗ комментируемого Закона - отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки, поскольку в жалобе не содержались сведения о конкретных фактах (какой товар, с каким сроком годности просрочен, кем и когда приобретен, когда, кому, какая алкогольная продукции реализована без документов, когда, кто из продавцов и в отношении каких покупателей допустил обсчет, обвес и т.п.). Судом было принято решение о незаконности отказа прокурора в согласовании проведения указанной проверки, поскольку, по мнению суда, в жалобе содержались факты, свидетельствующие об угрозе жизни и здоровью населения (см. кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда от 20 апреля 2011 г. по делу N 33-539).
Обращаем также внимание на то, что порядок защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентирован в ст. 23 комментируемого Закона.
16. Согласно ч. 16 комментируемой статьи орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязан предварительно уведомлять юридическое лицо, индивидуального предпринимателя о проведении в отношении них внеплановой выездной проверки. Причем законодатель устанавливает конкретный срок для такого уведомления - не менее чем за двадцать четыре часа до начала проведения проверки. Однако способ уведомления не указан - это можно сделать любым доступным способом. Из этого правила есть исключения - это случаи, перечисленные в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи.
Надо заметить, что проведение внеплановой выездной проверки с нарушением указанного выше срока для уведомления в силу ст. 20 комментируемого Закона является грубым нарушением и основанием для признания проверки недействительной. Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель вправе подать в вышестоящий орган заявление об отмене решения, принятого по результатам такой проверки.
Рассмотрим пример из судебной практики. Отдел Государственного пожарного надзора выдал обществу предписание об устранении выявленных нарушений пожарной безопасности. После чего в отношении общества была проведена внеплановая проверка. При этом, о предстоящей проверке общество не было должным образом уведомлено. Общество обратилось за защитой своих прав в суд. Уведомление юридического лица о проведении внеплановой выездной проверки менее чем за 24 часа до ее начала суд признал грубым процессуальным нарушением ч. 16 комментируемой статьи. На этом основании суд признал недействительными результаты проверки и вынесенного на их основании предписания (см. постановление ФАС Волго-Вятского округа от 26 августа 2011 г. по делу N А43-29254/2010).
Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля могут разрабатывать и утверждать форму Уведомления о времени и месте проведения проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя. Например, форма такого уведомления утверждена приказом Управления Росреестра по Москве от 20 ноября 2009 г. N 29.
17. На первый взгляд положение ч. 17 комментируемой статьи практически дублирует исключение из правила, указанного в ч. 16. Однако сравнительный анализ позволяет нам прийти к следующим выводам:
в том случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется вообще;
в том случае, если возникла угроза причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства или нарушены права потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены), не требуется соблюдения сроков для уведомления, указанных в ч. 16 комментируемой статьи.
Кроме случаев, указанных выше, юридическое лицо (работодатель) не уведомляется о внеплановой выездной проверке в случаях:
указанных в абз. 4, 5 ч. 7 ст. 360 ТК РФ (нарушение работодателем трудовых прав работника и т.д.);
проведения проверки на предмет соблюдения требований ст. 11 ФЗ "О защите конкуренции".
18. В ч. 18 комментируемой статьи установлены особые правила для проведения внеплановой выездной проверки членов саморегулируемой организации. Понятие саморегулируемой организации раскрывается в ФЗ "О саморегулируемых организациях". В силу указанного закона саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных ФЗ "О саморегулируемых организациях" и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Такие организации должны соответствовать всем установленным ФЗ "О саморегулируемых организациях" требованиям. К числу указанных требований, помимо указанных выше, относятся:
объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, не установлено иное;
наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации;
обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со ст. 13 ФЗ "О саморегулируемых организациях".
В перечень основных функций саморегулируемой организации входит представление интересов членов саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Таким образом, согласно ч. 18 комментируемой статьи орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны уведомить саморегулируемую организацию о проведении внеплановой выездной проверки в целях обеспечения возможности участия или присутствия ее представителя при проведении внеплановой выездной проверки. Особенности проведения плановой проверки членов саморегулируемой организации закреплены в ч. 13 ст. 9 комментируемого Закона.
19. Частью 19 комментируемой статьи законодатель предоставляет органам прокуратуры полномочия:
по осуществлению учета проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок;
по осуществлению ежегодного мониторинга внеплановых выездных проверок.
Отметим, что с 1 января 2010 года указанный выше учет и мониторинг органы прокуратуры осуществляют не только в отношении субъектов малого и среднего предпринимательств, а в отношении любых внеплановых выездных проверок.
20. В ч. 20 комментируемой статьи установлена еще одна особенность проведения внеплановой выездной проверки для саморегулируемых организаций. Кстати, аналогичное правило применяется и в случае проведения плановой проверки членов саморегулируемой организации. Так, в ч. 14 ст. 9 предусмотрено, что в случае выявления нарушений членами саморегулируемой организации обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении плановой проверки таких членов саморегулируемой организации обязаны сообщить в саморегулируемую организацию о выявленных нарушениях в течение пяти рабочих дней со дня окончания проведения плановой проверки. Такой же срок в подобных ситуациях предусмотрен и в случае проведения внеплановой выездной проверки.
21. Федеральным законом от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ в комментируемый Закон введена ч. 21, в соответствии с которой с 15 ноября 2014 г. устанавливается запрет на выявление новых нарушений при проведении внеплановой проверки, если ее основанием является истечение срока исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами. Предметом такой проверки теперь может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания.
Статья 11. Документарная проверка
1. В ч. 1 комментируемой статьи законодатель определяет предмет документарной проверки. Итак, предметом документарной проверки являются
сведения, содержащиеся в документах юридического лица или индивидуального предпринимателя, устанавливающие организационно-правовую форму, их права и обязанности;
документы, используемые при осуществлении деятельности указанных лиц и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного и муниципального контроля (надзора).
Основными документами юридического лица являются его учредительные документы.
Кроме того важным документом для юридического лица являются листы изменений в учредительные документы (или учредительные документы в новой редакции). Изменения в учредительные документы юридических лиц приобретают силу для третьих лиц с момента их государственной регистрации, а в отдельных случаях, - с момента уведомления органа, осуществляющего государственную регистрацию, о таких изменениях.
Документом, подтверждающим государственную регистрацию юридического лица при его создании, является свидетельство о государственной регистрации, выдаваемое регистрирующим органом. Основные сведения о юридическом лице, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ), указываются в выписке из ЕГРЮЛ, выдаваемой регистрирующим органом.
Юридическое лицо также обязано хранить следующие документы:
решения, протокол (протоколы) собраний, заседаний органов организации;
документы, подтверждающие права организации на имущество, находящееся на его балансе;
внутренние документы организации;
положения о филиалах и представительствах организации;
документы, связанные с эмиссией облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг организации;
списки аффилированных лиц общества;
заключения ревизионной комиссии (ревизора) организации, аудитора, государственных и муниципальных органов финансового контроля;
иные документы, предусмотренные федеральными законами для данного вида организации.
Индивидуальный предприниматель не имеет учредительных документов, однако после государственной регистрации регистрирующий орган выдает ему свидетельство о государственной регистрации и выписку из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП).
Отдельные виды деятельности организация или индивидуальный предприниматель имеют право осуществлять только на основании специальный разрешений. Эти документы также являются предметом документарной проверки. Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется получение лицензии, содержится в ст. 12 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Кроме того, проверяются:
документы бухгалтерской и налоговой отчетности;
первичная документация;
различные разрешения и т.п.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет место и порядок проведения документарной проверки. Итак, документарная проверка проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.
Порядок проведения документарной проверки соответствует порядку, установленному в ст. 14 комментируемой статьи. Напомним, что в силу ст. 14 комментируемого Закона проверка должна проводиться на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного или муниципального контроля. Если же должностное лицо провело документарную проверку без соответствующего распоряжения руководителя, оно может быть привлечено к административной ответственности.
Напомним, что согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом здесь понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Согласно ст. 19.6.1 КоАП РФ несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле, выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или не аттестованных в установленном порядке граждан либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.
3. В ч. 3 комментируемой статьи указаны документы, которые в первую очередь рассматриваются проверяющими органами при проведении документарной проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Итак, в первую очередь рассматриваются документы, имеющиеся в распоряжении органа государственного или муниципального контроля, в том числе:
уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности (см. ст. 8 комментируемого Закона);
акты предыдущих проверок;
материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях;
иные документы о результатах, осуществленных в отношении указанных лиц государственного или муниципального контроля.
В некоторых случаях органы контроля могут направить в адрес юридического лица или индивидуального предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить также иные документы. Указанный запрос направляется в том случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, указанных в ч. 3 комментируемой статьи:
вызывает обоснованные сомнения;
эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.
К такому запросу должна быть приложена заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки либо его заместителя о проведении документарной проверки.
Так, например, в письме Минэкономразвития РФ от 03 августа 2010 г. N Д06-2524 содержатся следующие разъяснения по вопросу направления саморегулируемой организацией арбитражных управляющих в территориальные органы Росреестра актов проверок членов саморегулируемой организации арбитражных управляющих, а также первичных материалов проверки:
в случае если при проведении документарной проверки достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении Росреестра, вызывает обоснованные сомнения, либо эти сведения не позволяют оценить исполнение саморегулируемой организацией обязательных требований, Росреестр направляет в адрес саморегулируемой организации мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы;
Росреестр не вправе требовать у саморегулируемой организации арбитражных управляющих сведения и документы, не относящиеся к предмету проверки;
представление саморегулируемой организацией арбитражных управляющих в территориальные органы Росреестра актов проверок своих членов и всех первичных материалов, исследованных при проведении проверки, является обязательным только в рамках проведения плановой или внеплановой документарной проверки в соответствии с комментируемым Законом.
4. В ч. 5 комментируемой статьи установлен срок, в течение которого юридическое лицо или индивидуальный предприниматель обязаны отреагировать на мотивировочный запрос и направить документы, указанные в запросе в орган контроля. Это необходимо сделать в течение десяти рабочих дней со дня получения запроса. Документы представляются в органы контроля в виде копий. При этом копии должны отвечать следующим требованиям:
должны быть заверены печатью организации или индивидуального предпринимателя;
должны быть подписаны уполномоченными лицами юридического лица или индивидуальным предпринимателем (его представителем).
Обращаем особое внимание на то, что органы контроля не вправе требовать нотариального удостоверения копий документов (за исключением случаев, когда иное предусмотрено законодательством РФ). Напоминаем, что в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате нотариус свидетельствует верность копий документов и выписок из них, выданных органами государственной власти в соответствии с законодательством РФ, юридическими лицами, а также гражданами при условии, что эти документы не противоречат законодательным актам РФ. Верность копии с копии документа свидетельствуется нотариусом при условии, если верность копии засвидетельствована в нотариальном порядке или копия документа выдана юридическим лицом, от которого исходит подлинный документ. В последнем случае копия документа должна быть изготовлена на бланке данного юридического лица, скреплена печатью и иметь отметку о том, что подлинный документ находится у юридического лица.
6. В комментируемой статье четко не указано, какими способами юридическое лицо или индивидуальный предприниматель должны представить документы в органы контроля на основании мотивировочного запроса. Думается, что документы могут быть представлены как непосредственно, так и направлены по почте заказным письмом с уведомлением. Однако в ч. 6 комментируемой статьи определено, что документы могут быть также направлены в электронной форме в соответствии с постановлением Правительства РФ от 07 июля 2011 г. N 553 "О порядке оформления и представления заявлений и иных документов, необходимых для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг, в форме электронных документов". Согласно указанному постановлению заявления и иные документы, необходимые для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг, представляемые в форме электронных документов:
оформляются в соответствии с требованиями к форматам заявлений и иных документов, установленными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти;
подписываются в соответствии с требованиями ФЗ "Об электронной подписи" и ст. 21.1 и ст. 21.2 ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг";
представляются в органы и организации, предоставляющие государственные и (или) муниципальные услуги, с использованием электронных носителей и (или) информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, включая сеть Интернет.
При этом представление документов в органы и организации, предоставляющие государственные и (или) муниципальные услуги, может осуществляться:
лично или через законного представителя при посещении органа или организации;
посредством многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
посредством Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) (без использования электронных носителей);
иным способом, позволяющим передать в электронном виде заявления и иные документы.
7. Части 8-10 комментируемой статьи касаются ситуаций, когда в ходе документарной проверки:
выявляются ошибки и (или) противоречия в представленных юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем документах;
выявляется несоответствие сведений, содержащихся в этих документах, сведениям, содержащимся в имеющихся у органов контроля (надзора) документах и (или) полученным в ходе осуществления контроля (надзора).
В указанных случаях осуществляется следующее:
юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю направляется требование представить необходимые пояснения;
юридическое лицо или индивидуальный предприниматель представляют пояснения в письменной форме в течение десяти рабочих дней, а также вправе представить документы, подтверждающие достоверность ранее представленных документов;
должностное лицо, проводящее проверку, рассматривает представленные пояснения и документы, и в случае выявления нарушений вправе провести выездную проверку.
Касательно последнего из указанных пунктов (см. также ч. 10 комментируемой статьи) следует учитывать разъяснения, содержащиеся в письме Минэкономразвития РФ от 19 августа 2009 г. N Д05-4173. В нем указывается, что проведение плановой проверки, учитывая диспозитивность нормы ч. 11 ст. 9 комментируемого Закона, предполагается как самостоятельно в документарной и выездной форме, так и в совместной - документарно-выездной форме. В этом случае для проведения плановой проверки необходимо издание двух соответствующих приказов (распоряжений) о проведении документарной проверки и о проведении последующей выездной проверки. При этом в приказе (распоряжении) основанием проведения выездной проверки будут являться нормы, предусмотренные ч. 10 комментируемой статьи.
8. Согласно ч. 11 комментируемой статьи органы контроля не вправе требовать у юридического лица или индивидуального предпринимателя:
сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки (см. также ч. 3 ст. 15, ч. 11 ст. 18 комментируемого Закона);
сведения и документы, которые могут быть получены этим органом от иных органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.
Отметим, что в силу п. 5 ч. 5 ст. 20 комментируемого Закона требование документов, не относящихся к предмету проверки, относится к грубым нарушениям требований комментируемого Закона и является основанием для признания результатов проверки недействительными.
Статья 12. Выездная проверка
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет предмет выездной проверки. Итак, предметом выездной проверки являются:
сведения, содержащиеся в документах юридического лица и индивидуального предпринимателя;
соответствие работников юридического лица или индивидуального предпринимателя;
состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств;
производимые и реализуемые юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги);
принимаемые юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
2. В ч. 2 комментируемой статьи законодатель определяет место проведения выездной проверки. Норма, содержащаяся в указанном положении, распространяется как на плановые, так и на внеплановые выездные проверки. Местом проведения выездной проверки могут являться:
место нахождения юридического лица;
место осуществления деятельности индивидуального предпринимателя;
место фактического осуществления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Согласно ст. 54 ГК РФ (в редакции от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ) место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации на территории РФ путем указания наименования населенного пункта (муниципального образования). При этом государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, уполномоченных выступать от имени юридического лица в силу закона, иного правового акта или учредительного документа. Сведения о месте нахождения юридического лица содержатся в ЕГРЮЛ. В ст. 8 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" также указывается, что государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа - по месту нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности.
В силу ч. 3 ст. 8 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" государственная регистрация индивидуального предпринимателя осуществляется по месту его жительства.
Рассмотрим пример. Например, индивидуальный предприниматель зарегистрирован по месту своего жительства, но предпринимательскую деятельность ведет в другом населенном пункте (например, имеет там торговые точки). В этом случае органы контроля имеют право осуществить проверку по месту фактического осуществления индивидуальным предпринимателем его деятельности.
3. Частью 3 комментируемой статьи определены случаи, когда проводится выездная проверка. Разберем эти случаи.
Во-первых, выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органов контроля документах. Напоминаем, что форма упомянутого уведомления и правила предоставления уведомления утверждены постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности" (см. комментарий к ст. 8 Закона).
Во-вторых, выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным оценить соответствие деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю. Так, например, обязательные требования к помещениям, транспортным средствам, оборудованию могут быть установлены нормативными правовыми актами.
Рассмотрим примеры из судебной практики.
Пример 1. Общество обратилось в суд с требованием о признании недействительным распоряжения административного органа о проведении внеплановой выездной проверки. Отказывая в удовлетворении требований, суд отметил, что указание в ч. 3 комментируемой статьи условий, при которых проводится выездная проверка, не означает, что это единственный случай, при котором возможно проведение выездной проверки (см. постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17 февраля 2011 г. по делу N А53-12336/2010).
Пример 2. Общество обратилось в суд с требованием о признании недействительным предписания Управления Росстандарта об устранении нарушений. Указанное предписание было выдано обществу по результатам проверки соблюдения обязательных требований к качеству электрической энергии, где было установлено несоответствие показателей реализуемой обществом электроэнергии требованиям ГОСТа. Суд пришел к выводу о том, что общество не является производителем электроэнергии, а осуществляет только ее транспортирование по своим сетям. При этом несоответствие ГОСТу показателей электроэнергии в системе электроснабжения в результате неправомерных действий общества не было доказано. Таким образом, суд удовлетворил требование общества (см. постановление ФАС Поволжского округа от 3 апреля 2012 г. по делу N А06-6441/2011).
4. Действия, с которых должны начать выездную проверку органы контроля, определены в ч. 4 комментируемой статьи. Итак, должностное лицо органа контроля предъявляет служебное удостоверение. Затем лица, в отношении которых проводится контроль, знакомятся:
с распоряжением или приказом о назначении выездной проверки;
с полномочиями проводящих выездную проверку лиц;
с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки;
с видами и объемом мероприятий по контролю;
с составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке;
со сроками и с условиями проведения проверки.
Перечень основных обязанностей, возлагаемых при выездной проверке на руководителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, установлен в ч. 5 комментируемой статьи:
обязанность предоставить органам контроля возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки (в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки);
обязанность обеспечить доступ представителям органа контроля на территорию, к оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.
В ч. 6 комментируемой статьи установлен запрет на привлечение органами контроля к проверке экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с проверяемыми лицами, или являющихся их аффилированными лицами.
Скудутис М. в своей работе, посвященной проверкам Роспотребнадзора, подчеркивает, что данный запрет "относится только к случаям привлечения экспертов, экспертных организаций к проведению выездной проверки, т.е. данные ограничения, например, не распространяются:
на осуществление административного расследования (в т.ч. при проведении экспертиз, расследований, исследований, испытаний и т.п.), регламентированного нормами КоАП РФ;
проведение документарных проверок;
расследование причин инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений;
обстоятельства, когда не требуется взаимодействия органов Роспотребнадзора и проверяемых юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по представлению информации и исполнению требований органов Роспотребнадзора (например, в случаях фиксации должностными лицами Роспотребнадзора с привлечением экспертов, экспертных организаций фактов нарушений без взаимодействия с подозреваемым лицом).
Запрет распространяется только на случаи действующих на период выездной проверки гражданско-правовых и трудовых правоотношений между экспертом, экспертной организацией и проверяемым лицом. Если до даты начала проверки указанные правоотношения существовали, но были прекращены, то привлечение экспертов, экспертных организаций к проведению выездной проверки не является нарушением запрета"*(13).
Статья 13. Срок проведения проверки
1. Частью 1 комментируемой статьи установлен максимально возможный срок для проведения документарной и выездной проверки - не более двадцати рабочих дней для каждой из проверки.
С 1 января 2010 года в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения всех плановых выездных проверок (всеми органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля) в течение года не может превышать:
пятидесяти часов для малого предприятия;
пятнадцати часов для микропредприятия.
В первоначальной редакции ч. 2 комментируемой статьи были установлены ограничения в отношении каждой плановой проверки.
В письме Роспотребнадзора от 21 января 2010 г. N 01/549-10-32 "Об изменениях Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)" обращается внимание на то, что указанные выше специальные ограничения времени проверки субъекта малого предпринимательства действуют только в отношении плановых выездных проверок. То есть, при проведении внеплановой выездной проверки субъектов малого предпринимательства действует не специальное, а общее ограничение времени проверки (до 20 рабочих дней) (см. также приказ Роструда от 24 января 2011 г. N 14 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению должностными лицами Роструда и его территориальных органов положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при осуществлении надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права").
Аналогичное общее (не специальное) ограничение действует при проведении любой документарной проверки (как плановой, так и внеплановой), в том числе малых и микропредприятий. Важно также учитывать, что при расчете времени (в часах) проведения выездных плановых проверок малых предприятий и микропредприятий для соблюдения ограничений, установленных ч. 2 комментируемой статьи, в расчетный срок засчитывается только время непосредственного нахождения проверяющих на месте осуществления деятельности проверяемого лица.
Соответственно, в данный срок (в часах) не включается, например, время подготовки к выездной проверке, проведения после посещения проверяемого объекта экспертиз, исследований, испытаний, измерений и иных мероприятий, при осуществлении которых проверяющие не находятся на месте осуществления деятельности проверяемого лица. При выездной проверке субъекта малого предпринимательства в акте проверки и журнале учета проверок необходимо указывать:
дату;
точное время;
продолжительность (в часах и минутах) нахождения проверяющих на месте осуществления деятельности проверяемого лица (с указанием места проверки).
Также необходимо помнить, что нарушение сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства и превышение установленных сроков проведения проверок (в отношении любых проверенных лиц) относится к категории грубых нарушений требований к организации и проведению проверок (см. ст. 20 комментируемого Закона), влекущих за собой отмену результатов проверки по заявлению проверяемого лица.
По нашему мнению, здесь нужно разобраться в том, какие организации можно считать малыми предприятиями, а какие - микропредприятиями.
В силу ст. 4 ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к субъектам малого и среднего предпринимательства могут быть отнесены, включенные в ЕГРЮЛ:
потребительские кооперативы;
коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий);
физические лица, внесенные в ЕГРИП и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;
крестьянские (фермерские) хозяйства.
При этом указанные лица должны соответствовать особым критериям. Во-первых, для юридических лиц суммарная доля участия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, иностранных юридических лиц, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов в уставном (складочном) капитале (паевом фонде) указанных юридических лиц не должна превышать двадцать пять процентов (за исключением активов акционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов). При этом доля участия, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, не должна превышать двадцать пять процентов. Это ограничение не распространяется на хозяйственные общества, хозяйственные партнерства, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау), исключительные права на которые принадлежат учредителям (участникам) соответственно таких хозяйственных обществ, хозяйственных партнерств - бюджетным, автономным научным учреждениям либо являющимся бюджетными учреждениями, автономными учреждениями образовательным организациям высшего образования, а также на юридические лица, учредителями (участниками) которых являются юридические лица, включенные в перечень юридических лиц, предоставляющих государственную поддержку инновационной деятельности в формах, установленных ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике".
Во-вторых, средняя численность работников за предшествующий календарный год не должна превышать следующие предельные значения средней численности работников для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства:
от ста одного до двухсот пятидесяти человек включительно для средних предприятий;
до ста человек включительно для малых предприятий;
среди малых предприятий выделяются микропредприятия - до пятнадцати человек.
В-третьих, выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость или балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий календарный год не должна превышать предельные значения, установленные Правительством РФ для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства.
При этом вновь созданные организации или вновь зарегистрированные индивидуальные предприниматели и крестьянские (фермерские) хозяйства в течение того года, в котором они зарегистрированы, могут быть отнесены к субъектам малого и среднего предпринимательства, если их показатели средней численности работников, выручки от реализации товаров (работ, услуг) или балансовой стоимости активов (остаточной стоимости основных средств и нематериальных активов) за период, прошедший со дня их государственной регистрации, не превышают предельные значения, указанного выше.
Средняя численность работников микропредприятия, малого предприятия или среднего предприятия за календарный год определяется с учетом всех его работников, в том числе работников, работающих по гражданско-правовым договорам или по совместительству с учетом реально отработанного времени, работников представительств, филиалов и других обособленных подразделений указанных микропредприятия, малого предприятия или среднего предприятия.
Также обращаем внимание на то, что постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2013 г. N 101 "О предельных значениях выручки от реализации товаров (работ, услуг) для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства" с 1 января 2013 года установлены предельные значения выручки от реализации товаров (работ, услуг) за предшествующий календарный год без учета налога на добавленную стоимость для следующих категорий субъектов малого и среднего предпринимательства:
микропредприятия - 60 млн. рублей;
малые предприятия - 400 млн. рублей;
средние предприятия - 1000 млн. рублей.
В случае сомнений в правильности отнесения подлежащего проверке лица к категории субъектов малого или среднего предпринимательства, во избежание нарушения прав и законных интересов проверяемого лица, в письме Роспотребнадзора от 21 января 2010 г. N 01/549-10-32 рекомендуется при подготовке плановой проверки предварительно запросить в территориальном органе ФНС России сведения о конкретных юридических лицах, содержащиеся в ЕГРЮЛ либо ЕГРИП, из которых, например, можно узнать место нахождения, данные руководителей и участников (учредителей), наличие филиалов (представительств) и т.п.
2. Как следует из смысла положения ч. 3 комментируемой статьи, продление срока возможно лишь в отношении выездной плановой проверки. Следовательно, продление сроков внеплановой проверки и документарной проверки не допускается.
Дополнительно к положению, содержащемуся в ч. 3 комментируемой статьи, в письме Минэкономразвития РФ от 27 декабря 2010 г. N Д05-4839 отмечается, что лицо, уполномоченное на проведение проверки, обязано приступить к ее осуществлению не ранее срока начала проведения проверки, указанного в распоряжении (приказе), с учетом уведомления о ее проведении и не позднее срока ее окончания. При этом общий срок проведения проверки субъекта малого предпринимательства должен соответствовать требованиям комментируемой статьи.
Продлить срок проведения выездной плановой проверки можно только на основании соответствующего распоряжения руководителя органа контроля. При этом учитываются требования ч. 3 комментируемой статьи. Если проверка длилась более двадцати рабочих дней, при этом отсутствовало распоряжении руководителя органа контроля о продлении срока проведения проверки, то это будет являться грубым нарушением требований к организации проверок. Материалы такой проверки в дальнейшем не могут признаваться доказательством установленного в ходе проверки административного правонарушения. Должностные лица, превысившие сроки проведения проверки, могут быть привлечены к административной ответственности в соответствии со ст. 19.6.1 КоАП РФ.
Для того, чтобы не допустить нарушений органами контроля сроков проведения проверок, установленных комментируемой статьей, юридические лица и индивидуальные предприниматели должны вести журнал учета проверок в соответствии со ст. 16 комментируемого Закона.
Следует учитывать, что Федеральным законом от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ с 15 ноября 2014 года был увеличен срок, на который может быть продлена выездная плановая проверка в отношении малых предприятий. Теперь этот срок составляет пятьдесят часов, вместо действующих ранее пятнадцати часов.
3. Часть 4 комментируемой статьи содержит положение о сроке проведения проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ. Отметим, что до августа 2011 года это положение не содержало указаний об общем сроке проведения таких проверок. В связи с этим Генпрокуратура РФ в письме от 10 августа 2010 г. N 73/3-240-2010 "О применении отдельных норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 194-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" сообщила, что некоторые контролирующие органы, в частности Роспотребнадзор, со ссылкой на указанное положение практикуют назначение плановых проверок в отношении различных филиалов (представительств) юридического лица без учета того, что оно в лице других своих филиалов (представительств) уже было проверено в течение трех последних лет либо должно быть проверено в текущем году. По мнению Генпрокуратуры РФ, такое положение было недопустимо, в т.ч. с учетом содержащейся в постановлении Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П и ряде иных судебных постановлений позиции, согласно которой из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике, и, следовательно, неизбежно ведет к произволу.
С 1 августа 2011 года ч. 4 комментируемого Закона была изменена и в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ был установлен общий срок проведения проверок - не больше шестидесяти рабочих дней.
Статья 13.1. Режим постоянного государственного контроля (надзора)
1. Комментируемая статья устанавливает режим постоянного государственного надзора на объектах повышенной опасности. Статья была существенно изменена ФЗ от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ, которым также внесены поправки в ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и некоторые другие нормативные правовые акты. Эти изменения призваны усовершенствовать контрольно-надзорные функции и оптимизировать предоставление госуслуг. В частности, введена классификация опасных производственных объектов (далее - ОПО), учитывающая степень риска возникновения аварий и масштабы их возможных последствий. Все ОПО разделены на 4 класса: объекты чрезвычайно высокой (I класс), высокой (II класс), средней (III класс) и низкой (IV класс) опасности. Класс опасности присваивается ОПО при его регистрации в госреестре. В отношении ОПО I класса опасности установлен режим постоянного госнадзора. Плановые проверки организаций и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих ОПО I и II классов опасности, должны проводиться не чаще 1 раза в год, III класса - 1 раза в 3 года. ОПО IV класса опасности планово не проверяются. Организации, эксплуатирующие ОПО I и II классов опасности, обязаны создавать системы управления промышленной безопасностью и обеспечивать их функционирование. Сфера обязательного декларирования промышленной безопасности ограничена ОПО I и II классов. Изменения затронули нормы, посвященные техническим устройствам, применяемым на ОПО. Отдельное внимание уделено обоснованию безопасности ОПО.
Как упоминалось выше, изменения коснулись и комментируемой статьи. Поправки вступили в силу с 1 января 2014 года. Проанализируем основные изменения.
В статью введена новая ч. 1.1, которая определяет перечень объектов повышенной опасности, в отношении которых устанавливается режим постоянного государственного контроля (надзора). Согласно ст. 9 ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана уведомлять федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальный орган о начале осуществления конкретного вида деятельности в соответствии с комментируемым Законом. Кроме того в силу ст. 16 упомянутого Закона на опасных производственных объектах I класса опасности устанавливается режим постоянного государственного надзора также в соответствии с положениями комментируемого Закона. Указанный надзор устанавливается и в отношении гидротехнических сооружениях I класса в соответствии с ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений".
В комментируемую статью также введена ч. 1.2, согласно которой перечень объектов использования атомной энергии, в отношении которых устанавливается режим постоянного государственного надзора, определяется Правительством РФ. В настоящее время данный перечень объектов утвержден распоряжением Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. N 610-р "Об утверждении перечня объектов использования атомной энергии, в отношении которых вводится режим постоянного государственного надзора". Назовем некоторые объекты из этого перечня:
объекты использования атомной энергии филиалов открытого акционерного общества "Российский концерн по производству электрической и тепловой энергии на атомных станциях", г. Москва;
ядерные установки, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов федерального государственного бюджетного учреждения "Национальный исследовательский центр "Курчатовский институт", г. Москва;
ядерные установки, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов федерального государственного унитарного предприятия "Государственный научный центр Российской Федерации - Физико-энергетический институт имени А.И. Лейпунского", г. Обнинск, Калужская область;
ядерные установки, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов, хранилища радиоактивных отходов открытого акционерного общества "Государственный научный центр - Научно-исследовательский институт атомных реакторов", г. Димитровград, Ульяновская область;
ядерные установки, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов, хранилища радиоактивных отходов федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Национальный исследовательский ядерный университет "МИФИ", г. Москва;
ядерные установки, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов, хранилища радиоактивных отходов открытого акционерного общества "Ордена Ленина Научно-исследовательский и конструкторский институт энерготехники имени Н.А. Доллежаля", г. Москва;
ядерная установка, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов, хранилища радиоактивных отходов открытого акционерного общества "Институт реакторных материалов", г. Заречный, Свердловская область;
ядерная установка, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов, хранилища радиоактивных отходов федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Национальный исследовательский Томский политехнический университет", г. Томск;
ядерные установки, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов, хранилища радиоактивных отходов федерального государственного унитарного предприятия "Научно-исследовательский институт приборов", г. Лыткарино, Московская область;
ядерные установки, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов, хранилища радиоактивных отходов международной межправительственной научно-исследовательской организации "Объединенный институт ядерных исследований", г. Дубна, Московская область;
объекты использования атомной энергии открытого акционерного общества "Ордена Трудового Красного Знамени научно-исследовательский физико-химический институт имени Л.Я. Карпова", г. Москва, - ядерная установка, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов, хранилища радиоактивных отходов филиала ОАО "НИФХИ им. Л.Я. Карпова", г. Обнинск, Калужская область (см. распоряжение Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. N 610-р).
2. Часть 2 комментируемой статьи изменена ФЗ от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ. С 1 января 2014 года порядок осуществления постоянного государственного контроля (надзора) устанавливается Правительством РФ.
Отметим, что в настоящее время применяются следующие постановления Правительства РФ, касающиеся порядка осуществления государственного контроля (надзора) за объектами повышенной опасности. Это:
постановление Правительства РФ от 5 мая 2012 г. N 455 "О режиме постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях", которым утверждено Положение о режиме постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях (далее - Положение о надзоре на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях);
постановление Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. N 373 "Об утверждении Положения о режиме постоянного государственного надзора на объектах использования атомной энергии", которым утверждено Положение о режиме постоянного государственного надзора на объектах использования атомной энергии (далее - Положение о контроле на объектах использования атомной энергии).
Остановимся на основных моментах указанных документов.
Постоянный государственный надзор на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами. Режим постоянного государственного надзора в отношении указанных объектов предусматривает проведение мероприятий по контролю за соблюдением юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, эксплуатирующим такой объект, обязательных требований:
при эксплуатации объекта;
при ведении технологических процессов и работ на данном объекте (в том числе при обслуживании, текущем ремонте, диагностике, испытаниях, освидетельствовании сооружений, технических устройств, средств и оборудования, применяемых на объекте повышенной опасности);
при осуществлении работ по капитальному ремонту, консервации и ликвидации объекта повышенной опасности.
Также выполняются мероприятия по обеспечению промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений.
Постоянный государственный надзор достигается посредством систематического (в соответствии с графиком) и беспрепятственного осуществления уполномоченными должностными лицами органа надзора следующих мероприятий по контролю:
обход и осмотр зданий, сооружений, помещений объекта повышенной опасности, территории или частей территории объекта повышенной опасности, его цехов, участков, площадок, технических устройств, средств и оборудования;
проверка работоспособности приборов и систем контроля безопасности на объекте повышенной опасности;
проверка пригодности к использованию систем наблюдения, оповещения, связи и поддержки действий в случае аварии;
проверка обеспечения охраны и контрольно-пропускного режима на объекте повышенной опасности (за исключением объектов, обеспечение безопасности которых осуществляется в соответствии с ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса");
рассмотрение организационно-распорядительной, технической, разрешительной, учетной и иной документации, наличие которой на объекте повышенной опасности предусмотрено обязательными требованиями промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, технического регулирования, анализ и оценка ее соответствия указанным требованиям;
рассмотрение и анализ представляемых сведений (отчетов) о результатах производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, технического регулирования, о результатах контроля (мониторинга) за показателями состояния гидротехнического сооружения;
рассмотрение и анализ сведений, подтверждающих соблюдение организацией, владеющей объектом повышенной опасности, обязательных требований промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, технического регулирования;
рассмотрение сведений о планируемых организацией, владеющей объектом повышенной опасности, мероприятиях на объекте повышенной опасности, относящихся к деятельности, в отношении которой установлены обязательные требования, и их анализ и оценка на предмет своевременности, полноты и достаточности;
участие уполномоченных должностных лиц органа надзора в обследованиях гидротехнического сооружения при подготовке декларации безопасности гидротехнического сооружения;
наблюдение за работой комиссий по расследованию причин инцидентов на объектах повышенной опасности;
наблюдение за соблюдением на объекте повышенной опасности требований по проведению проверки знаний рабочих, их инструктажа по безопасности, стажировки на рабочем месте;
наблюдение за работой аттестационных комиссий по аттестации специалистов в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений организации, владеющей объектом повышенной опасности;
проверка выполнения мероприятий по устранению причин аварий, повреждений и инцидентов на объекте повышенной опасности, профилактике аварий, повреждений и инцидентов;
проверка правильности идентификации опасного производственного объекта, установления класса гидротехнического сооружения;
осуществление иных мероприятий по контролю в соответствии с комментируемым Законом.
3. Режим надзора на объектах использования атомной энергии предусматривает постоянное пребывание на объектах повышенной опасности уполномоченных должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и проведение уполномоченными лицами мероприятий по контролю за состоянием безопасности на этих объектах. Списки уполномоченных лиц утверждаются руководителями соответствующих территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и направляются в установленном порядке руководителям организаций (филиалов), эксплуатирующих объекты повышенной опасности. При этом руководители организаций (филиалов), эксплуатирующих объекты повышенной опасности, обязаны предоставлять уполномоченным лицам беспрепятственный доступ к объектам повышенной опасности, документам и средствам контроля безопасности на объектах повышенной опасности по предъявлении уполномоченными лицами служебного удостоверения.
При осуществлении данного надзора проводится мониторинг соблюдения (выполнения):
требований федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, регламентов и инструкций по эксплуатации объектов повышенной опасности;
требований к обеспечению физической защиты, учета и контроля ядерных материалов;
порядка расследования причин нарушений в работе объектов повышенной опасности, включая реализацию в полном объеме мероприятий по устранению причин таких нарушений;
порядка регистрации (учета) элементов и систем, важных для безопасности, учета ресурса указанных элементов и систем, их своевременной замены или продления срока их эксплуатации при наличии соответствующего обоснования;
порядка подготовки и проведения ядерно опасных и (или) радиационно опасных работ на объектах повышенной опасности;
предписаний, выданных по результатам проведения проверок и отдельных мероприятий по контролю при осуществлении надзора;
процедур подготовки работников объектов повышенной опасности для получения разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии;
условий действия выданных работникам объектов повышенной опасности разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии, а также выданных организациям разрешений (лицензий) на осуществление видов деятельности в области использования атомной энергии;
процедур обеспечения готовности работников объектов повышенной опасности к действиям при авариях и ликвидации последствий аварий.
При осуществлении надзора уполномоченные лица вправе проводить мероприятия по контролю (обследования зданий, помещений, сооружений, технических средств, оборудования, материалов, а также исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия), в том числе:
осмотры важных для безопасности элементов и систем объектов повышенной опасности, ознакомление с журналами и актами проведения работ на этих элементах и системах;
проверки проектно-конструкторской, технологической, эксплуатационной, ремонтной документации, а также ознакомление с приказами, распоряжениями, указаниями в целях проведения анализа осуществления эксплуатации и содержания оборудования объектов повышенной опасности для обеспечения их безопасности;
наблюдение за работой (участие в работе) комиссий по расследованию нарушений в работе объектов повышенной опасности;
проверку соблюдения требований нормативно-технической и распорядительной документации при проведении ядерно опасных и (или) радиационно опасных работ, работ на важных для безопасности элементах и системах объектов повышенной опасности, ознакомление с актами, протоколами, заключениями и другими документами, содержащими информацию о результатах таких работ;
наблюдение за проведением учений на объектах повышенной опасности (в том числе с участием сил охраны);
проверку выполнения выданных Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору предписаний;
проверку достоверности учета и безопасности при проведении физической инвентаризации ядерных материалов, инвентаризации радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, включая их отправку и получение;
участие в совещаниях по вопросам обеспечения безопасности объектов повышенной опасности.
Статья 13.2. Плановые (рейдовые) осмотры
1. Комментируемая статья введена ФЗ от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ. Изменения, вступившие в силу с 15 ноября 2014 г., направлены на уточнение контрольных и надзорных полномочий некоторых государственных органов, в том числе органов исполнительной власти субъектов РФ, полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях и составлению протоколов об административных правонарушениях и др.
В комментируемый Закон введено новое мероприятие контроля, не являющееся проверкой, - это плановые (рейдовые) осмотры, к которым относятся осмотры и обследования:
особо охраняемых природных территорий;
лесных участков;
охотничьих угодий;
земельных участков;
акваторий водоемов;
районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ;
транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне РФ, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов).
Плановые (рейдовые) осмотры проводятся уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в пределах своей компетенции. Основанием для проведения таких осмотров являются плановые (рейдовые) задания. Также необходимо учитывать, что плановые (рейдовые осмотры) проводятся в процессе эксплуатации указанных объектов.
Федеральным законом от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ внесены аналогичные поправки и в другие нормативные правовые акты. Так, например, в ч. 11 ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" указано, что мероприятия по контролю за соблюдением обязательных требований законодательства РФ в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на территориях охотничьих угодий проводятся должностными лицами органов государственного надзора на основании плановых (рейдовых) заданий в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора. При этом порядок оформления и содержание указанных плановых (рейдовых) заданий устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
2. В ч. 2 комментируемой статьи указан алгоритм действий органов контроля в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров нарушений обязательных требований:
органы контроля принимают меры по пресечению выявленных нарушений;
сообщают об этом в письменной форме руководителю органа контроля;
руководителем органа контроля принимается решение о внеплановой проверке юридического лица или индивидуального предпринимателя.
На наш взгляд, такой порядок позволит предотвратить неправомерное привлечение к ответственности юридического лица и индивидуального предпринимателя неуполномоченным лицом.
Статья 13.3. Единый реестр проверок
1. С 1 июля 2015 г. вступает в силу Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 511-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в соответствии с которым создается Единый реестр проверок.
Применение комментируемой статьи будет происходить поэтапно. Так, в частности, положения статьи в отношении присвоения учетного номера проверкам и включения в единый реестр проверок информации о проверках будут применяться в отношении проверок, проводимых при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти субъектов РФ, и проверок, проводимых при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), с 1 июля 2016 г., в отношении проверок, проводимых при осуществлении муниципального контроля, с 1 января 2017 г., в отношении видов федерального государственного надзора - с 1 июля 2015 г.
В силу ч. 1 комментируемой статьи Единый реестр проверок является государственным информационным ресурсом (системой), обладателем информации которого является Российская Федерация. Согласно ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях. Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, является официальной. Государственные органы, определенные в соответствии с нормативным правовым актом, регламентирующим функционирование государственной информационной системы, обязаны обеспечить:
достоверность и актуальность информации, содержащейся в данной информационной системе;
доступ к указанной информации в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством;
защиту указанной информации от неправомерных доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения и иных неправомерных действий.
Отметим, что перечень всех государственных информационных систем размещен на официальном сайте Роскомнадзора в сети Интернет (URL: http://rkn.gov.ru/it/register/).
Законодатель определил в качестве оператора Единого реестра проверок Генеральную Прокуратуру РФ. Деятельность Генеральной прокуратуры РФ осуществляется в соответствии с ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ, который имеет первого заместителя и других заместителей. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором Российской Федерации. Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками Генерального прокурора РФ.
2. Частью 2 комментируемой статьи законодатель установил, что правила формирования и ведения Единого реестра проверок должны быть утверждены Правительством РФ. На 1 февраля 2015 г. разработаны:
1) проект постановления Правительства РФ "О правилах формирования и ведения Генеральной прокуратурой Российской Федерации единого реестра проверок"*(14),
2) проект постановления Правительства РФ "О правилах формирования и ведения единого реестра проверок"*(15).
Предполагается, что Единый реестр проверок должен содержать информацию:
о плановых и внеплановых проверках ЮЛ и ИП, проводимых в соответствии с комментируемым Законом;
результаты проверок в электронной форме;
документы в электронной форме, на основании которых такие проверки проводятся или проведены и документы, подтверждающие их результаты.
Формирование и ведение Единого реестра проверок будет осуществляться с использованием технологий, позволяющих обеспечить сбор, внесение в реестр информации и документов, в том числе уполномоченными органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, хранение информации и документов, их систематизацию, актуализацию, передачу, защиту и аналитическую обработку. Каждой проверке в Едином реестре проверок присваивается уникальный учетный номер и для каждой записи указывается дата внесения ее в единый реестр проверок. Учетный номер проверки присваивается в автоматическом режиме при организации проверки и указывается в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа контроля о проведении проверки. Информация об уведомлении ЮЛ, ИП о проведении проверки вносится в Единый реестр проверок не позднее даты направления уведомления. Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля, органы прокуратуры, правоохранительные органы используют единый реестр проверок в целях обмена информацией и документами при планировании, организации, согласовании проверок, а также о выявленных нарушениях обязательных требований, принятых мерах по результатам проверок, и в целях проведения мониторинга контрольно-надзорной деятельности и анализа данных единого реестра проверок.
3. В ч. 3 комментируемой статьи законодатель определяет состав информации, которую оператор Единого реестра проверок (Генеральная прокуратура РФ) должен размещать на специализированном сайте в сети Интернет. Данная информация по смыслу комментируемого положения является общедоступной.
Определен следующий состав информации, которая должна содержаться в Едином реестре проверок:
учетный номер проверки и дата присвоения учетного номера проверки;
информация об органе государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;
информация о проверке;
информация о результатах проверки;
информация о принятых мерах по результатам проверки;
информация об исполнении принятых мер по результатам проверки и (или) их обжалования.
При этом в перечень информации о проверке входят:
наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, а также основной государственный регистрационный номер и идентификационный номер налогоплательщика;
место нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности;
место нахождения объектов защиты, объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений если проводятся мероприятия по контролю в отношении таких объектов;
правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;
предмет проведения проверки;
перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки, и сроки их проведения;
даты начала и окончания проведения проверки;
согласование проведения проверки с органами прокуратуры с приложением заявления о согласовании с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки;
уведомление о проведении проверки;
копия документа, являющегося основанием проведения проверки.
В раздел Единого реестра проверок, касающийся результатов проверки, входит следующая информация:
ознакомление или отказ в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи;
выявленные нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами (с указанием положений (нормативных) правовых актов);
выявленные факты невыполнения предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля (с указанием реквизитов выданных предписаний);
выявленные несоответствия сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям (с указанием положений (нормативных) правовых актов);
выявленные лица, допустившие нарушения обязательных требований;
внесение (невнесение) в журнал учета проверок записи о проведенной проверке;
указание на отсутствие выявленных нарушений обязательных требований;
копия акта проверки;
иные связанные с результатами проверки копии документов.
Под "информацией о принятых мерах по результатам проверки" понимается следующая информация:
выдача предписаний об устранении выявленных нарушений;
направление материалов о выявленных нарушениях обязательных требований в компетентные органы;
примененные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
примененные меры административного наказания;
сведения о возбуждении уголовных дел;
копии предписаний об устранении выявленных нарушений.
В перечень информации об исполнении принятых мер по результатам проверки и (или) их обжалования включено следующее:
предписания об устранении выявленных нарушений;
постановления по делу об административном правонарушении;
отмены результатов проверки вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя, проведенной с грубым нарушением;
обжалование действий органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля при организации или проведении проверки.
4. Частью 4 комментируемой статьи законодатель установил, что ведение Единого реестра проверок должно осуществляться с учетом норм законодательства РФ о государственной и иной охраняемой законом тайне. Информация и копии документов, содержащиеся в едином реестре проверок, являются открытыми для ознакомления с ними органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, за исключением сведений, относящихся к информации, доступ к которой ограничен в соответствии с законодательством РФ (см. Закон РФ "О государственной тайне", ФЗ "О коммерческой тайне", указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188).
Статья 14. Порядок организации проверки
1. Проверки органами контроля должны проводиться на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля. Перечень сведений, которые должны содержать указанные документы, определен в ч. 2 комментируемой статьи. При этом в этих документах должно быть обязательно указано лицо, которое будет проводить проверку. Копии распоряжения или приказа вручаются лицам, в отношении которых планируется проверка. Указанные лица также вправе потребовать:
представить им информацию об органах, которые будут проводить проверку, а также об экспертах, экспертных организациях;
ознакомить их с административными регламентами проведения мероприятий по контролю и порядком их проведения на объектах, используемых этими лицами при осуществлении деятельности.
В целях комментируемого Закона приказом Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" утверждены:
типовая форма распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального;
типовая форма заявления о согласовании органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки;
типовая форма акта проверки;
типовая форма журнала учета проверок.
Отметим, что в силу Федерального закона от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ с 15 ноября 2014 г. в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не указывается место жительства индивидуального предпринимателя, а лишь место фактического осуществления им деятельности.
2. В качестве примера обратимся к Методическим рекомендациям по применению норм комментируемого Закона должностными лицами центрального аппарата и территориальных органов Роспотребнадзора при осуществлении государственного контроля (надзора), утвержденным приказом Роспотребнадзора от 24 марта 2010 г. N 103 (далее - Методические рекомендации Роспотребнадзора). Итак, распоряжение о проведении проверки, о продлении срока проведения проверки или о прекращении проверки органами Роспотребнадзора вправе подписывать:
руководитель Роспотребнадзора или его заместитель;
руководитель управления Роспотребнадзора по субъекту РФ, по железнодорожному транспорту или его заместитель;
начальник территориального отдела управления Роспотребнадзора по субъекту РФ, по железнодорожному транспорту или его заместитель.
В распоряжении о проведении проверки указываются:
наименование органа Роспотребнадзора;
фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц Роспотребнадзора, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;
наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;
цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;
правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей, потребительского рынка;
сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;
перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, административных регламентов взаимодействия;
перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;
даты начала и окончания проведения проверки.
Указанные выше сведения являются обязательными. Иные сведения относятся к категории факультативных.
В Методических рекомендациях Роспотребнадзора при оформлении распоряжения о проведении проверки по типовой форме, утвержденной приказом Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141, предлагается принимать во внимание следующие выводы, основанные на буквальном толковании положений ч. 2 комментируемой статьи:
не является обязательным указание в распоряжении о проведении проверки сокращенного, фирменного наименований юридического лица. Они подлежат указанию только в случае, если известны должностным лицам органа Роспотребнадзора на момент издания распоряжения. Данные сведения, а также ИНН, ОГРН, ОКПО проверяемого лица, адрес его места нахождения и адрес осуществления деятельности являются факультативными дополнительными данными, которые служат для идентификации проверяемого лица;
в распоряжении о проведении проверки должно быть указано отчество индивидуального предпринимателя. Соответственно, при отсутствии отчества у индивидуального предпринимателя в распоряжении делается специальная отметка "отчество отсутствует";
при указании целей проверки следует руководствоваться подп. "а"-"в" п. 4 типовой формы распоряжения, утвержденной приказом Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141, учитывая, что комментируемый Закон не устанавливает обязательность отражения способа доведения ежегодного плана проверок до сведения проверяемого лица;
при формулировании задач проверки необходимо исходить из требований конкретных нормативно-правовых актов, соблюдение которых будет проверяться, а также имеющихся в распоряжении органа Роспотребнадзора документов, содержащих сведения о возможных нарушениях проверяемым лицом действующего законодательства Российской Федерации;
при формулировании предмета проверки следует руководствоваться не только перечнем оснований, перечисленных в п. 5 типовой формы распоряжения, утвержденной приказом Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141, но и положениями ч. 1 ст. 11 и ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона;
при заполнении п. 8 типовой формы распоряжения, утвержденной приказом Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141, необходимо учитывать, что определение термина "мероприятие по контролю" приведено в п. 5 ст. 2 комментируемого Закона. Под использованием проверяемыми лицами территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств понимается не только обладание таковыми на праве собственности, но и использование их на праве аренды, фрахта, лизинга, найма и т.д.;
при заполнении п. 9 типовой формы распоряжения, утвержденной приказом Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141, должны быть указаны действующие административные регламенты, в том числе те, которые действуют в части, не противоречащей новым законодательным актам.
3. В случае несоблюдения органами контроля требований комментируемой статьи, распоряжения (приказы) о проведении проверок могут быть в судебном порядке признаны незаконными. На основании проверок, проведенных с нарушением требований комментируемой статьи, проверяемое лицо не может быть привлечено к административной ответственности. Рассмотрим примеры из судебной практики.
Пример 1. Суд отказал органу контроля в удовлетворении заявления о привлечении организации к административной ответственности. В ходе судебного заседания было установлено, что распоряжение о проведении проверки в отношении организации должностным лицом органа контроля не выносилось, и законный представитель организации такого распоряжения не получал, о проведении проверки не извещался, что является нарушением положений комментируемой статьи (см. постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 07 февраля 2012 г. по делу N А41-35642/11).
Пример 2. В суд было подано заявление о признании незаконным распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки. Судом было установлено, что оспариваемое распоряжение издано неуполномоченным должностным лицом. На основании этого распоряжения была проведена внеплановая выездная проверка, по результатам которой заявитель привлечен к административной ответственности. Суд удовлетворил требование заявителя (см. постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 29 апреля 2013 г. по делу N А78-1032/2012).
Пример 3. Суд удовлетворил требование о признании недействительным приказа надзорного органа о проведении выездной проверки, т.к. в ходе рассмотрения дела было установлено, что приказ не соответствует требованиям закона, издан с нарушением типовой формы и не содержит всей необходимой информации (см. постановление ФАС Волго-Вятского округа от 9 апреля 2014 по делу N А82-2845/2013).
4. С 1 июля 214 года в связи с ФЗ от 23 июня 2014 г. N 160-ФЗ вступил в силу п. 5 комментируемой статьи, определяющий порядок оплаты услуг экспертов и экспертных организаций и порядок возмещения понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю расходов. Эти, а также иные поправки были внесены в комментируемый Закон в связи с вступлением с 1 июля 2014 г. в силу ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации". Оплата услуг осуществляется в порядке и размерах, установленных постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2012 г. N 1311 "О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю". По мнению авторов, при определении порядка оплаты услуг экспертов и экспертных организаций должны приниматься во внимание положения ст. 3 комментируемого Закона, в которой определяются базовые принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, одним из которых является недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю.
Размер оплаты услуг эксперта рассчитывается исходя из ставки почасовой оплаты труда эксперта, составляющей 80 рублей, и количества часов его фактического участия в проведении мероприятий по контролю.
В то же время размер оплаты услуг экспертных организаций рассчитывается исходя из размера оплаты труда каждого эксперта, указанного выше, и количества экспертов, фактически участвующих в проведении мероприятий по контролю.
Также эксперту возмещаются следующие виды расходов:
расходы на проезд до места осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводятся мероприятия по контролю, и обратно до места жительства эксперта;
расходы по найму жилого помещения.
При этом расходы на проезд и расходы по найму жилого помещения возмещаются при предъявлении экспертом проездных документов и (или) документов, подтверждающих наем жилого помещения. При отсутствии соответствующих документов указанные расходы не возмещаются.
Расходы на проезд возмещаются в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами, но не более стоимости проезда:
железнодорожным транспортом - в купейном вагоне скорого фирменного поезда;
водным транспортом - в каюте V группы морского судна регулярных транспортных линий и линий с комплексным обслуживанием пассажиров, в каюте II категории речного судна всех линий сообщения, в каюте I категории судна паромной переправы;
воздушным транспортом - в салоне экономического класса;
автомобильным транспортом - в автотранспортном средстве общего пользования (кроме такси).
Необходимо помнить, что расходы по найму жилого помещения возмещаются в размере фактических расходов, подтвержденных соответствующими документами, но не более стоимости проживания в однокомнатном одноместном номере гостиницы категории "три звезды". Возмещение экспертам и экспертным организациям расходов, понесенных ими в связи с выполнением необходимых экспертиз, обследований, исследований, испытаний и расследований, осуществляется в размере фактически понесенных затрат, подтвержденных документально.
Статья 15. Ограничения при проведении проверки
1. Комментируемая статья устанавливает ограничения для должностных лиц органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля при проведении проверок.
Нормы комментируемой статьи находят свое отражение в методических рекомендациях по проведению проверок органами контроля.
Так, например, приказом Роструда от 24 января 2011 г. N 14 утверждены Методические рекомендации по применению должностными лицами Роструда и его территориальных органов положений комментируемого Закона при осуществлении надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (далее - Методические рекомендации Роструда). В п. 6.1 Методических рекомендаций Роструда дублируются положения комментируемой статьи. Дополнительно к этому в п. 6.2 Методических рекомендаций Роструда указывается, что при проведении плановой или внеплановой выездной проверки уполномоченные должностные лица федеральной инспекции труда должны воздерживаться от осуществления проверки в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения внеплановой выездной проверки в связи с причинением вреда жизни и здоровью граждан.
2. Согласно п. 5 комментируемой статьи при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора) и органа муниципального контроля не вправе распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую:
государственную тайну;
коммерческую тайну;
служебную тайну;
иную охраняемую законом тайну.
Исключение из этого правила могут составлять лишь случаи, предусмотренные законодательством РФ.
В силу Закона РФ "О государственной тайне" под государственной тайной понимается защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в ст. 5 Закона РФ "О государственной тайне", а также утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203.
Согласно ФЗ "О коммерческой тайне" коммерческой тайной называется режим конфиденциальности информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду. Информация, составляющая коммерческую тайну (секрет производства), - это сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны.
При этом ст. 5 ФЗ "О коммерческой тайне" содержит перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну. Это следующие сведения:
содержащихся в учредительных документах юридического лица, документах, подтверждающих факт внесения записей о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствующие государственные реестры;
содержащихся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности;
о составе имущества государственного или муниципального унитарного предприятия, государственного учреждения и об использовании ими средств соответствующих бюджетов;
о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом;
о численности, о составе работников, о системе оплаты труда, об условиях труда, в том числе об охране труда, о показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, и о наличии свободных рабочих мест;
о задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам;
о нарушениях законодательства РФ и фактах привлечения к ответственности за совершение этих нарушений;
об условиях конкурсов или аукционов по приватизации объектов государственной или муниципальной собственности;
о размерах и структуре доходов некоммерческих организаций, о размерах и составе их имущества, об их расходах, о численности и об оплате труда их работников, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации;
о перечне лиц, имеющих право действовать без доверенности от имени юридического лица;
обязательность раскрытия которых или недопустимость ограничения доступа к которым установлена иными федеральными законами.
Положения об охраняемой законом тайне содержатся и в иных нормативных правовых актах, например, в следующих:
НК РФ (ст. 84, 102, 313);
ГК РФ (ст. 857, 946, 1123);
АПК РФ (ст. 167);
УПК РФ (ст. 161, 298, 341);
Основы законодательства РФ о нотариате (ст. 16, 28);
ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (ст. 3);
ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (ст. 7);
ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (ст. 15);
ФЗ "О банках и банковской деятельности" (ст. 26);
ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (ст. 47);
ФЗ "О политических партиях" (ст. 19);
ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (ст. 17);
ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации" (ст. 9);
ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (ст. 9);
ФЗ "О защите конкуренции" (ст. 26);
ФЗ "О связи" (ст. 53, 63) и др.
3. Федеральным законом от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ комментируемая статья дополнена применяющимися с 1 июля 2015 г. п. 1.1 и 1.2, которыми вводится запрет на проверку выполнения требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР и не соответствующих законодательству РФ, а также на проверку выполнения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, не опубликованными в установленном законодательством РФ.
4. Результаты проверки, проведенной с грубым нарушением комментируемой статьи, признаются недействительными. Поэтому результаты проведенной с указанными нарушениями проверки могут быть оспорены в судебном порядке.
Так, общество обратилось в суд с требованием о признании незаконным предписания управления Росприроднадзора об устранении нарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления. В ходе судебного разбирательства было установлено, что орган надзора в ходе проверки допустил грубые нарушения законодательства, в частности, срок проведения проверки превысил допустимый комментируемым Законом, и суду не были представлены доказательства наличия исключительных причин, для продления срока проверки (см. постановление ФАС Северо-Западного округа от 7 апреля 2014 по делу N А66-8928/2013).
Статья 16. Порядок оформления результатов проверки
1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи по результатам проверки, проведенной органами контроля, должен быть составляется акт проверки, по своему содержанию соответствующий требованиям, указанным в ч. 2 комментируемой статьи. Акт оформляется непосредственно после завершения проверки в двух экземплярах. К акту прилагаются:
протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды;
протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз;
объяснения работников, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами;
предписания об устранении выявленных нарушений;
иные связанные с результатами проверки документы или их копии.
Как упоминалось в комментарии к ст. 15 Закона, типовая форма акта утверждена приказом Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141.
2. В качестве примера, рассмотрим порядок оформления акта проверки инспекциями труда.
Так, в Методических рекомендациях Роструда указывается, что по результатам каждой завершенной проверки уполномоченным должностным лицом федеральной инспекции труда, проводившим проверку, составляется акт по форме, утвержденной приказом Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141. При этом в акте проверки:
должны быть отражены установленные в ходе проверки факты соответствия или несоответствия осуществляемой проверенным лицом деятельности, выполняемых работ либо оказываемых услуг обязательным требованиям в сфере труда;
указываются подробные сведения о фактах выявленных нарушений обязательных требований в сфере труда, неповиновения законному распоряжению или требованию уполномоченного должностного лица федеральной инспекции труда, а также воспрепятствования осуществлению им своих служебных обязанностей (при наличии указанных фактов).
Кроме того в акте проверки инспекциями труда указываются:
дата, время и место составления акта проверки;
наименование органа Роструда, проводившего проверку;
дата и номер распоряжения руководителя органа Роструда (его заместителя);
фамилии, имена, отчества и должности уполномоченного должностного лица (или должностных лиц) федеральной инспекции труда, проводивших проверку;
наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;
дата, время, продолжительность и место проведения проверки. При выездной проверке субъекта малого предпринимательства в акте проверки необходимо указать даты, точное время, продолжительность (в часах и минутах) нахождения проверяющих на месте осуществления деятельности проверяемого лица;
сведения о результатах проверки, в том числе сведения о фактах соответствия деятельности проверенного лица обязательным требованиям либо о выявленных нарушениях обязательных требований в сфере труда с указанием нормативных правовых актов, нормы которых нарушены, и лицах, допустивших указанные нарушения, с указанием нормативных актов, устанавливающих их обязанность обеспечивать исполнение указанных нормативных правовых актов;
сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;
подпись уполномоченного должностного лица (должностных лиц) федеральной инспекции труда, проводившего проверку.
Следует учитывать, что оформляемые уполномоченными должностными лицами федеральной инспекции труда протоколы об административных правонарушениях, выявленных в ходе проведенных проверок, могут прилагаться к актам проверок лишь в тех случаях, когда дело об административном правонарушении в соответствии с требованиями КоАП РФ могло быть возбуждено в рамках сроков проверки, установленных комментируемым Законом. В противных случаях дело об административном правонарушении должно возбуждаться и рассматриваться по завершении проведения проверки и подписания акта проверки.
Акт проверки оформляется уполномоченным должностным лицом федеральной инспекции труда непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, имеющих одинаковую юридическую силу, один из которых с копиями приложений вручается полномочным представителям хозяйствующего субъекта под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя или полномочных представителей хозяйствующего субъекта, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа Роструда.
В случае, если для составления акта проверки необходимо получить заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю, и вручается полномочным представителям хозяйствующего субъекта под расписку либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа Роструда.
В силу ст. 20 комментируемого Закона непредставление акта проверки (равно как непредставление акта проверки в сроки, установленные ч. 4 комментируемой статьи) отнесено к категории грубых нарушений требований по организации и проведению проверок, вследствие чего их результаты не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований в сфере труда и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) по заявлению проверяемого лица. Одновременно с этим в соответствии со ст. 19.6.1 КоАП РФ непредставление акта проверки уполномоченным должностным лицом федеральной инспекции труда является одним из оснований для привлечения его к административной ответственности.
Карсетская Е.В. в своей работе в качестве примера приводит следующую ситуацию. "Трудовая инспекция провела выездную проверку организации и выявила ряд нарушений. Однако после окончания проверки акт не был передан руководителю организации, несмотря на его присутствие при проверке. Акт вместе с предписанием об устранении нарушений был направлен по почте. Суд в такой ситуации пришел к выводу: из буквального толкования указанных выше правовых норм следует, что грубым нарушением, влекущим отмену результатов проверки, является непредоставление ее акта проверяемому лицу. А несвоевременное предоставление акта или приложений к нему не является грубым нарушением, влекущим отмену результатов проверки (см. определение Московского областного суда от 27 мая 2010 г. N 33-10200). Акт проверки составляется независимо от факта выявленных у работодателя нарушений. Иначе говоря, если в результате проверки трудовой инспектор не обнаружит нарушения трудового законодательства, этот факт будет зафиксирован в акте проверки. Если же нарушения будут выявлены, помимо акта проверки работодателю выдается предписание об устранении выявленных нарушений"*(16).
3. Положения ч. 8-11 комментируемой статьи содержат требования к журналу учета проверок. Такой журнал ведется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по типовой форме, утвержденной приказом Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141. Журнал учета проверок должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Отметим, что в силу ФЗ от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ ведение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями журнала учета проверок стало их правом, а не обязанностью, как это было до 15 ноября 2014 года.
4. В силу ч. 12 комментируемой статьи предписание органа контроля можно обжаловать без обращения в суд. Для этого в орган контроля представляется в письменной форме возражение в течение 15 дней с даты получения предписания.
Обращаем внимание на то, что, например, согласно ст. 361 ТК РФ решения государственных инспекторов труда могут быть обжалованы соответствующему руководителю по подчиненности, главному государственному инспектору труда РФ и (или) в суд. Решения главного государственного инспектора труда РФ могут быть обжалованы в суд. Карсетская Е.В. подчеркивает, что "при подаче жалобы руководителю трудового инспектора или главному государственному инспектору течение срока, указанного в предписании об устранении нарушения, не приостанавливается. Например, в ходе проверки трудовой инспектор выявил нарушения трудового законодательства и выдал работодателю предписание об устранении данного нарушения в течение 20 дней. Работодатель по истечении 10 дней с даты получения предписания обжаловал его руководителю трудового инспектора. Комментируемым законом не установлены сроки, в течение которых руководитель трудового инспектора или главный государственный инспектор должны представить свой ответ на жалобу. По истечении 20 дней, отведенных на устранение выявленных нарушений трудового законодательства, если они не будут устранены, работодатель будет привлечен к административной ответственности независимо от факта подачи им возражений на полученное предписание в вышестоящий орган"*(17).
Статья 17. Меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки
1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает обязанности органов, уполномоченных в сфере государственного контроля (надзора), муниципального контроля, выявивших нарушения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей требований федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, муниципальных правовых актов. Обязанности эти следующие:
1) выдать юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю следующее (следующие) предписание (я):
об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения - такое предписание может быть выдано только в случае, если выявленное нарушение является устранимым, поскольку представляет собой требование о приведении того или иного последствия такого нарушения в первоначальное состояние;
о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни (состояние полного функционирования всех жизненных органов), здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами. Здоровье согласно ст. 2 ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" представляет собой состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма.
Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации - это объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (ст. 3 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").
Безопасность государства - состояние защищенности всех его основных жизненных и стратегических объектов;
2) принять меры по контролю за устранением вышеназванных нарушений - иными словами осуществлять периодические проверки факта устранения выявленных нарушений;
3) принять меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности. Полагаем, что эта обязанность, прежде всего, должна быть выполнена в случае невозможность устранения выявленных нарушений.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает обязанность органов, уполномоченных в сфере государственного контроля (надзора), муниципального контроля, по недопущению причинения вреда указанным в ней объектам со стороны юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых создает угрозу причинения такого вреда. В этой связи указанные органы обязаны принять все возможные меры вплоть до запрета осуществления такой деятельность, то есть вынесения соответствующему юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю властного предписания (императивного требования) о временном приостановлении такой деятельности вплоть до устранения причин (источников) возможного причинения вреда. Также указанные органы вправе отозвать из оборота производимую таким юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем продукцию, то есть изъять ее из оборота.
В целях обеспечения реализации предусмотренного ст. 42 Конституции РФ права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии часть 2 комментируемой статьи устанавливает обязанность вышеуказанных органов по доведению до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информации о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.
3. Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. N 500-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в комментируемую статью была введена ч. 3, вступившая в силу с 11 января 2015 г. Указанный закон направлен на повышение качества образования в РФ. Данный закон уточняет некоторые положения ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", касающиеся государственной аккредитации образовательной деятельности. Например, устанавливается, что предметом федерального государственного контроля (надзора) качества образования является соответствие содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам.
Согласно положению, содержащемуся в ч. 3 комментируемой статьи, меры, принимаемые по результатам проведения проверок качества образования, устанавливаются ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".
Государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные РФ полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования. При этом под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия по их результатам соответствующих мер.
Так, в случае выявления несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам орган по контролю и надзору в сфере образования:
приостанавливает действие государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки;
устанавливает срок устранения выявленного несоответствия.
Такой срок не может превышать шесть месяцев. До истечения срока устранения выявленного несоответствия орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен организацией, осуществляющей образовательную деятельность, об устранении выявленного несоответствия с приложением подтверждающих документов. В течение тридцати дней после получения уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в уведомлении информации об устранении организацией, осуществляющей образовательную деятельность, выявленного несоответствия. Действие государственной аккредитации возобновляется по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта, устанавливающего факт устранения выявленного несоответствия. В случае, если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок организация, осуществляющая образовательную деятельность, не устранила выявленное несоответствие, то орган по контролю и надзору в сфере образования лишает организацию, осуществляющую образовательную деятельность, государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки.
Статья 18. Обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки
1. Правовой статус должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля характеризуется совокупностью прав, обязанностей и возможностью нести ответственность, в случае совершения неправомерных действий при проведении проверочных мероприятий.
При этом, расширяя содержательные характеристики правового статуса должностных лиц, комментируемая статья включает в обязанности применение не только мер по предупреждению и выявлению, но и по пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Пресечение определяет порядок совершения уполномоченными органами и их должностными лицами установленных действующим законодательством мер, содержащихся, например в КоАП РФ или постановление Правительства РФ от 5 июня 2013 г. N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (вместе с "Положением о федеральном государственном надзоре в области связи", "Положением о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха", "Положением о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов", "Положением о федеральном государственном надзоре в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания", "Положением о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах", "Положением о государственном ветеринарном надзоре", "Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре").
Соблюдение прав и законных интересов юридического лица, индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится проверка, является конституционным принципом, при несоблюдении которого наступает ответственность органа государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, их должностных лиц, согласно ст. 19 комментируемого Закона.
Проверка всегда проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением, причем распоряжение (приказ) должно быть оформлено в адрес только одной проверки, которая может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (ст. 14 Закона). Проверка проводится только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и после согласования с органом прокуратуры, при наличии такого обязательного требования при предоставлении копии документа о согласовании проведения проверки, по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Несоблюдение указанных требований влечет за собой недействительность результатов проверки, так как считается, что она проведена с грубым нарушением требований законодательства (ст. 20 комментируемого Закона).
Так, предприниматель обратился в суд с требованием о признании незаконными действий государственной жилищной инспекции и недействительным ее предписания. Судом было установлено, что должностные лица инспекции провели проверку без распоряжения (приказа) руководителя инспекции или его заместителя. На этом основании требование заявителя было удовлетворено (см. постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 августа 2014 по делу N А56-57934/2013).
2. При проведении проверочных мероприятий в обязанность должностного лица входит предоставление руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информации и документов, относящихся к предмету проверки. Обязанностью также является ознакомление руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки. Все указанные действия фиксируются в акте проверки за подписью уполномоченного лица, в адрес которого проводятся проверочные мероприятия.
Не допущение необоснованного ограничения прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц характеризуется базовыми принципам индивидуализации административной ответственности и соразмерности наказания тяжести совершенного правонарушения. А, вот должностное лицо обязано доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, так как каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.
К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:
нарушены права и свободы гражданина;
созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных законодательством ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах, например, согласно Закону РФ "О государственной тайне"; ФЗ "О коммерческой тайне"; ФЗ "О персональных данных".
Особое внимание необходимо обратить на положение Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", где закрепляется процессуальная обязанность государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, документально доказать законность обжалуемых действий (решений). При этом, гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.
В обязанность должностного лица, осуществляющего проверочные мероприятия входит при проведении выездной проверки по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя перед ее началом ознакомить их с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка, на основании постановления Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (вместе с "Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций", "Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг", "Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг").
Требование осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок, согласуется с нормой ч. 9 ст. 16 комментируемого Закона о содержании записи, относительно проводимой проверки в журнал:
наименование органа государственного контроля (надзора);
наименование органа муниципального контроля;
даты начала и окончания проведения проверки;
время ее проведения;
правовые основания проверки;
цели, задачи, предмет проверки;
выявленные нарушения и выданные предписания;
фамилия, имя, отчество и должность должностного лица, проводящего проверку, а также его подпись.
Порядок оформления журнала учета проверок установлен ч. 8-11 ст. 16 комментируемого Закона, так, юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок по типовой форме, установленной приказом Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Статья 19. Ответственность органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверки
1. Ответственность органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверки установлена ст. 19.6.1 КоАП РФ, которая была изменена ФЗ от 5 мая 2014 г. N 125-ФЗ, ФЗ от 23 июня 2014 г. N 160-ФЗ и теперь ее действие также распространяется на органы муниципального контроля, в то время как ранее она предусматривала ответственность только для органов государственного контроля (надзора).
Несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, требований комментируемого Закона и иных нормативных правовых актов, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей, если указанное нарушение выразилось:
в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения;
в нарушении сроков проведения проверки;
в отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры;
в непредставлении акта о проведенной проверке;
в привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или не аттестованных в установленном порядке граждан;
в проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.
Повторное совершение указанного административного правонарушения, либо грубое нарушение требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) или непредставлении акта о проведенной проверке, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года.
Данная категория дел возбуждается прокурором (ст. 25 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации"), а рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6.1 КоАП РФ, находится в компетенции суда. О результатах рассмотрения соответствующего дела об административном правонарушении сообщается прокурору в письменной форме.
2. Учет случаев ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей и проведение соответствующих служебных расследований имеют внутриорганизационный характер, согласно локальным актам. В частности, заключение о результатах служебных расследований (проверки), подтверждающее совершение должностным лицом дисциплинарного проступка находится в компетенции комиссии по служебному расследованию. Отсутствие нормативной регламентации проведения служебных расследований (проверок) в отношении государственных гражданских служащих может иметь негативные последствия. Исходя из содержания ч. 2 ст. 58 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", служебная проверка также может проводиться для установления факта и обстоятельств совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка; термин же "служебное расследование" в данном нормативном правовом акте вообще не употребляется.
3. В ч. 3 комментируемой статьи установлено, что в течение десяти дней со дня принятия мер к виновным должностным лицам и органам, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны сообщить об этом юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, права и (или) законные интересы которых нарушены. При этом сообщение должно быть письменным.
Также юридические лица и предприниматели, чьи права в ходе проверок были нарушены, вправе обратиться за защитой своих прав в суд.
Статья 20. Недействительность результатов проверки, проведенной с грубым нарушением требований настоящего Федерального закона
1. Комментируемая статья занимает центральное место в системе защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Именно возможностью признания результатов проверок недействительными гарантируется строгое и бескомпромиссное соблюдение всех требований, которые предъявляет настоящий Закон к проведению мероприятий по контролю.
Эта гарантия реализуется посредством установления, во-первых, самой возможности отмены результатов проверки в случае грубого нарушения Закона государственными или муниципальными органами, а, во-вторых, критериев отнесения этих нарушений к категории грубых.
Вместе с тем, следует иметь в виду, что наличие таких нарушений не влечет недействительность проверки автоматически. Для этого необходимо, чтобы проверенные (проверяемые) юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель обратились с соответствующим заявлением в вышестоящий орган государственного контроля (надзора) либо в суд. При этом Закон не содержит требований к обязательному соблюдению досудебной процедуры урегулирования данного вопроса.
2. Закон устанавливает несколько видов нарушений, относящихся к грубым и влекущих, как следствие, отмену результатов проверки.
Во-первых, результаты проверки признаются недействительными в случае отсутствия оснований для включения соответствующего субъекта хозяйственной деятельности в ежегодный план проведения проверок (например, если с момента предшествующей проверки прошло менее 3 лет).
Во-вторых, грубым нарушением является привлечение к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Пункт 1.1 ч. 2 комментируемой статьи был изменен в связи с вступлением в силу ФЗ от 23 июня 2014 г. N 160-ФЗ и ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" (см. комментарий к ст. 2 Закона). Поскольку понятие "эксперты" и "экспертные организации" теперь раскрываются в разных пунктах ст. 2 комментируемого Закона, то с 1 июля 2014 г. п. 1.1 ч. 2 ст. 20 Закона ссылается на два пункта ст. 2 (7 и 9). В настоящее время аттестация экспертов осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 июля 2014 г. N 636 "Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю", которым также утверждены Правила аттестации экспертов.
Согласно указанным Правилам аттестации экспертов гражданин, претендующий на получение аттестации эксперта, должен подать в орган контроля (надзора) следующие документы:
заявление об аттестации по форме, установленной органом контроля;
копии документов, подтверждающих соответствие критериям аттестации экспертов, с учетом перечня видов экспертиз, для проведения которых органу контроля (надзора) требуется привлечение экспертов.
Орган контроля (надзора) проводит проверку представленных заявителем документов и сведений в срок, не превышающий 15 рабочих дней со дня поступления заявления об аттестации. По результатам проверки представленных заявителем документов и сведений орган контроля (надзора) принимает одно из следующих решений:
об отказе в аттестации заявителя - в случае несоответствия представленных заявителем документов требованиям, установленным законодательством РФ и (или) несоответствия заявителя критериям аттестации;
о допуске заявителя к проведению квалификационного экзамена.
Результаты квалификационных экзаменов и решение по их результатам оформляются протоколом аттестационной комиссии, на основании которого орган контроля (надзора) принимает одно из следующих решений:
об аттестации заявителя, если по результатам квалификационного экзамена принято решение о его соответствии критериям аттестации;
об отказе в аттестации заявителя, если по результатам квалификационного экзамена принято решение о его несоответствии критериям аттестации либо если заявитель на квалификационный экзамен не явился.
В-третьих, результаты проверки признаются недействительными в случае отсутствия согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, а также при отсутствии информации о:
1) возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
2) причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
3) нарушении прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
4) о лице, обратившемся в орган государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В-четвертых, является незаконной плановая выездная проверка субъектов малого предпринимательства, если она превышает общий срок проверки малых предприятий 50 часов в год или микропредприятий 15 часов в год. Следует иметь в виду, что формулировка правовой нормы о сроках проверки субъектов малого предпринимательства свидетельствует о том, что названные общие сроки проверок распространяются не на каждый орган контроля (надзора) в отдельности, а на все вместе. Поэтому при планировании проверок таких организаций необходимо учитывать планы других органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В-пятых, результаты проверки могут быть признаны недействительными в случае ее проведения без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Так, постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июня 2012 г., оставленным в силе судом кассационной инстанции, было признано недействительным предписание Государственной жилищной инспекции Курганской области, выданное по результатам проверки ОАО "Курганская генерирующая компания", поскольку проверка проведена с нарушением комментируемой статьи*(18).
Вместе с тем, по смыслу комментируемой статьи нарушение ч. 1 ст. 14 настоящего Закона в части проведения проверки иными (не указанными в приказе либо распоряжении о проверке) лицами не является грубым. В этом случае суд либо вышестоящий орган вправе, но не обязаны признать результаты проверки недействительными.
В-шестых, основанием для признания результатов проверки недействительными является истребование в ходе проверки документов, не относящихся к предмету проверки, а также превышение установленных сроков проверки. Срок каждой из проверок (документарной и выездной) не может превышать 20 рабочих дней, за исключением субъектов малого предпринимательства, сроки проверок которых отражены выше. Срок проведения каждой из проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.
В-седьмых, грубым нарушением Закона является непредставление акта проверки уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. При этом судебная практика идет по тому пути, что к числу грубых нарушений относит именно непредставление акта проверки. Нарушение порядка представления акта, в том числе направление его по почте, а не вручение под расписку, суды расценивают как не влекущее признание результатов проверки недействительными. Так, постановлением Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 16 апреля 2013 г. было оставлено без изменения постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2012 г., которым отказано в удовлетворении заявления ОАО "Газпромнефть - Омский НПЗ" об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности, принятого Управлением надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области. Суды, признав имевшим место факт нарушения Закона, посчитали его не грубым, поскольку, несмотря на то, что акт проверки не был вручен в установленном порядке, в деле имелись доказательства о его направлении по почте, то есть об исполнении обязанности контролирующего органа представить акт проверки представителю проверенного юридического лица*(19).
В-восьмых, результаты проверки будут признаны недействительными и в случае проведения плановой проверки в отношении юридического лица либо индивидуального предпринимателя, не включенного в ежегодный план проведения плановых проверок. Так, постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 1 августа 2011 г., оставленным в силе судом кассационной инстанции, было удовлетворено заявление ОАО "Птицефабрика "Надеждинская" в части признания незаконными действий администрации, выразившиеся в проведении проверки и составлении акта, а также признании недействительным предписания об устранении нарушения. Основанием принятого судом решения явилось то, что осуществленная проверка не была внесена в сводный план проведения проверок и нарушен срок уведомления общества о ее проведении*(20).
В-девятых, недействительность результатов выездной проверки влечет участие в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки (см. ч. 6 ст. 12 комментируемого Закона). Данная норма направлена на обеспечение гарантии независимости лиц, участвующих в проведении проверок.
Обратим внимание, что в п. 8 ч. 2 комментируемой статьи Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. N 337-ФЗ были внесены изменения, направленные на устранение опечатки, допущенной при принятии указанной статьи. Так, в прежней редакции п. 8 ч. 2 комментируемой статьи содержал отсылку к ч. 3 ст. 12 комментируемого Закона, в то время как указанной частью не было предусмотрено положений о проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки. Исходя из системного толкования данной нормы, было очевидно, что имеется в виду ч. 6 ст. 12 комментируемого Закона, перечисляющая субъекты, которые привлекаются к проведению выездной проверки, в том числе эксперты и экспертные организации.
Нужно учитывать, что ФЗ от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ расширил перечень нарушений, которые признаются грубыми (нововведения вступили в силу с 15 ноября 2014 года). К грубым нарушениям во время проверки теперь также относятся:
проверка выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица;
проверка с 15 июля 2015 г. выполнения требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР и не соответствующих законодательству РФ;
проверка с 15 июля 2015 г. выполнения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, не опубликованными в установленном законодательством РФ порядке.
Глава 3. Права юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защита их прав
Статья 21. Права юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки
1. Комментируемая статья определяет перечень лиц, которые имеют права при проведении проверки юридического лица и индивидуального предпринимателя. Такими лицами определены:
а) руководитель юридического лица это то физическое лицо, которое замещает должность, определенную в учредительных документах юридического лица, путем либо назначения, либо избрания, главным образом, в рамках процедуры оформления такого назначения или избрания. Следует отметить, что руководитель юридического лица вправе действовать от имени юридического лица без доверенности на основании учредительных документов (в частности устава);
б) иное должностное лицо юридического лица - это физическое лицо, замещающее определенную должность в структуре организации, которое имеет соответствующие полномочия именно по замещаемой должности и действует в рамках этих полномочий на основе, например, должностной инструкции;
в) уполномоченный представитель юридического лица - это физическое лицо, имеющее соответствующие полномочия, выраженные как правило в доверенности, на основе которой выполняет функции представителя данной организации, либо в письменном приказе, распоряжении и т.д. руководителя юридического лица;
г) индивидуальный предприниматель - физическое лицо, зарегистрированное в установленном порядке и осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, глава крестьянского (фермерского) хозяйства (ст. 11 НК РФ). Статус индивидуального предпринимателя приобретается физическим лицом с момента государственной регистрации в налоговом органе в качестве индивидуального предпринимателя в соответствии с п. 1 ст. 23 ГК РФ;
д) уполномоченный представитель индивидуального предпринимателя - это физическое лицо, имеющее надлежащим образом оформленные полномочия, предоставленные ему индивидуальным предпринимателем на основе либо доверенности, выдаваемой в порядке ст. 185 ГК РФ, либо на основе иного письменного уполномочия, например в приказе, изданном индивидуальным предпринимателем.
Согласно п. 5 ст. 185 ГК РФ доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации.
Следует отметить, что с 1 сентября 2013 года на основании п. 4 ст. 185.1 ГК РФ доверенность от имени юридического лица будет выдаваться за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это в соответствии с законом и учредительными документами, причем приложение оттиска печати на такой доверенности не требуется.
В п. 1 комментируемой статьи предусмотрено право упомянутых выше лиц непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки, однако в ст. 25 комментируемого Закона указано, что юридические лица обязаны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц; индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Таким образом, уполномоченные представители юридического лица (так обозначим всех перечисленных выше лиц) и индивидуального предпринимателя, или сам индивидуальный предприниматель при проведении проверки обязаны присутствовать, но вот давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки, вовсе не обязаны, (например ст. 51 Конституции РФ для индивидуального предпринимателя), а вправе это делать. Коль скоро это право закреплено в законе, у лица, осуществляющего эту проверку возникает обязанность принять и зафиксировать эти объяснения, а в случае его уклонения от приема этих объяснений у проверяемого лица, возникает право на обжалование данных действий, как в порядке подчиненности, так и в соответствии с Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает право проверяемого лица получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено комментируемым Законом. Данное право корреспондирует с обязанностью проверяющих лиц, зафиксированной в п. 6 ст. 18 комментируемого Закона предоставить информацию и документы, относящиеся к предмету проверки (следует обратить внимание, что право у проверяемого лица касается на получение только информации, а обязанность проверяющего лица касается информации и документов). Представляется, что такой подход законодателя верен, поскольку проверяемое лицо изначально находится в более невыгодном положении, и обязанность проверяющего лица предоставить еще соответствующим образом оформленные документы. К ним можно отнести приказ руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки; документы, подтверждающие полномочия проводящих выездную проверку лиц; цели, задачи, основания проведения выездной проверки; вид и объем мероприятий по контролю; состав экспертов, представителей экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке; сроки и условия проведения проверки; сведения об органах государственного контроля (надзора), органах муниципального контроля, проводящих проверку в целях подтверждения своих полномочий; ознакомление подлежащих проверке лиц с административными регламентами проведения мероприятий по контролю и порядком их проведения на объектах, используемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности; разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки.
3. Пункт 3 комментируемой статьи определяет право проверяемого лица не просто на пассивное поведение в виде ознакомления с тем, что написано проверяющим лицом, но и уже на этой стадии, активного поведения в виде изложения своей позиции по результатам проверки, которая в будущем позволит более обоснованно и аргументированно отстаивать свою позицию. Кроме того, внесение записи в акт проверки о согласии или несогласии с результатами проверки, будет являться одним из доказательств того, что проверяемое лицо на данный момент выразило свое мнение, причем отразило это в письменном виде.
Также данное право корреспондирует с обязанностью проверяющего лица, зафиксированной в п. 7 ст. 18 комментируемого Закона знакомить руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки.
Следует также отметить, что п. 4 ст. 16 комментируемого Закона определяет, как обязанность проверяющего лица вручить акт проверки с копиями приложений представителю проверяемого субъекта, или направить заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении данному лицу.
Так, общество подало в суд заявление о признании незаконным бездействия уполномоченного органа в части непредставления акта проведенной проверки. В ходе судебных разбирательств было установлено, что акт проверки действительно не был вручен обществу в установленном законом порядке. В связи с этим суд удовлетворил требование истца (см. постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20 декабря 2013 по делу N А19-6149/2013).
4. В п. 4 комментируемой статьи зафиксировано право проверяемого лица обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации. Следует отметить, что формулировка данного пункта, следуя из буквального толкования, допускает обжалование действия или бездействия только в случае, когда они повлекли за собой нарушение прав проверяемого лица. Однако свершившееся нарушение прав может быть сопряжено с достаточно серьезным негативным результатом, и следовательно, более обоснованным, на наш взгляд, следует считать возможность обращения в порядке административного или судебного обжалования, даже в случаях, когда эти действия (бездействия) грозят нарушением прав проверяемого лица.
Что касается предоставления законодателем двух вариантов обжалования - административного или судебного, а также обоих вместе (в норме применен кроме союза "или", союз "и"), то это является логичным подходом, поскольку никто не может быть лишен права на судебную защиту, гарантированного Конституцией РФ (ст. 46). Однако, что касается административного порядка обжалования, то это механизм, предусматривающий обращение проверяемого лица к вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу, или в вышестоящий орган. Необходимо обратить внимание, что обращение в судебном порядке по данному вопросу должно осуществляться в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, прежде всего АПК РФ. Данная позиция продиктована, прежде всего, тем, что субъектами, в отношении которых осуществляются проверки в рамках комментируемого Закона, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели. Поэтому в случаях, когда с результатами проверки не согласен индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией, и деятельность по контролю за ними, имела цель проверить именно предпринимательскую, или иную экономическую деятельность, то с большой долей уверенности можно говорить о необходимости обращения именно в арбитражный суд. В случае обжалования результатов проверки организации, не относящейся к числу коммерческих, и не осуществлявшей предпринимательскую деятельность, то необходимо обращаться в суд общей юрисдикции районного звена, в соответствии с требованиями ГПК РФ. Более подробно это излагается в комментарии к ст. 23 Закона.
Также необходимо отметить, что в настоящее время действует ст. 19.6.1 КоАП РФ, согласно которой несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле, выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или не аттестованных в установленном порядке граждан либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6.1 КоАП РФ, возбуждаются прокурором. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6.1 КоАП РФ, находится в компетенции суда.
Как известно, производство по делу об административном правонарушении может быть возбуждено по сообщениям и заявлениям физических и юридических лиц, содержащим данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ), а то, что при причинении вреда юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, и должном доказывании наличия и размера такого вреда, они могут быть признаны потерпевшими на основании ст. 25.2 КоАП РФ, больших сомнений не вызывает. Таким образом, проверяемые лица имеют возможность не просто обжаловать действия проверяющих лиц и признавать их незаконными, но и инициировать привлечение должностных лиц проверяющих органов к административной ответственности. Такая возможность законом предоставлена, и на наш взгляд, является достаточно серьезной гарантией, относительно возможного произвола со стороны субъектов, осуществляющих государственный контроль (надзор), однако здесь ничего не сказано про лиц, осуществляющий муниципальный контроль.
5. Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. N 294-ФЗ комментируемая статья дополнена еще одним полномочием - привлекать Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ к участию в проверке.
Институт уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации создан сравнительно недавно и функционирует в рамках ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации". Необходимость создания данного института была обусловлена тем, что нередко субъекты предпринимательской деятельности не в силах самостоятельно разрешить ситуации, связанные с нарушением их прав и законных интересов, особенно в тех случаях, когда имеют место административные барьеры, бюрократическое давление, коррупционные проявления со стороны органов государственной власти и их должностных лиц.
Проект федерального закона "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" был разработан в связи с вступлением в силу Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", в соответствии с которым Правительству РФ в целях улучшения условий предпринимательской деятельности было поручено создать институт уполномоченного по защите прав предпринимателей. Указом Президента РФ от 22 июня 2012 г. N 879 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей" была учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей.
Основными задачами уполномоченных по защите прав предпринимателей являются:
1) защита прав и законных интересов российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации и российских субъектов предпринимательской деятельности на территориях иностранных государств в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;
2) осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления;
3) содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности;
4) взаимодействие с предпринимательским сообществом;
5) участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.
Деятельность уполномоченных по защите прав предпринимателей дополняет существующие средства защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов. Думается, что предлагаемые меры будут способствовать защите прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.
Статья 22. Право юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля
1. Часть 1 комментируемой статьи отсылает правоприменителя к нормам гражданского законодательства, на основе которого и будет осуществляться процедура возмещения причиненного вреда. Нормативной базой для такого возмещения служат следующие нормы:
статья 16 ГК РФ, в которой закреплено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Россией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием;
статья 1069 ГК РФ устанавливает, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Также этой статьей установлено, что вред возмещается за счет соответственно казны России, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.
Данные положения ГК РФ базируются на ст. 53 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Исходя из приведенных норм Конституции РФ и ГК РФ, право на возмещение такого вреда имеют любые юридические лица и индивидуальные предприниматели, которыми причинен такой вред, а не только те, в отношении которых проводились мероприятия по контролю и надзору, а также любые граждане, которые не являются индивидуальными предпринимателями и которым причинен такой вред. Однако в рамках комментируемой статьи мы останавливаемся только на интересующих нас субъектах. Итак, необходимыми условиями для возмещения причиненного вреда в любом деликтном обязательстве являются: установленная противоправность деяния; доказанный факт причинения вреда; доказанный размер причиненного вреда; и наличие причинно-следственной связи между действиями (бездействием) причинителя вреда и наступившими последствиями.
Применительно к комментируемой статье необходимо указать, что также подлежит установлению факт осуществления контроля или надзора государственным или муниципальным органом через конкретных должностных лиц. Поскольку вред возмещается за счет средств казны соответствующего публично-правового образования - необходимо обращение в суд, в рамках гражданского процессуального или арбитражного процессуального законодательства, в котором необходимо предусмотреть как требование о признании действия или бездействия неправомерным, то есть не соответствующим действующему законодательству, так и требование о взыскании за счет средств казны соответствующего публично-правового образования (не формулировать требования: "Взыскать с органа государственной (или муниципальной) власти..."), причиненного вреда в виде определенной суммы денежных средств в пользу юридического лица или индивидуального предпринимателя. Выдвижение одного требования к суду о признании действия или бездействия государственного или муниципального органа неправомерным, не дает суду оснований самостоятельно дополнять заявление (исковое заявление) требованиями о взыскании компенсации причиненного вреда в денежном выражении.
Кроме того, необходимо учитывать, что согласно ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Часть 1 комментируемой статьи прямо предусмотрела норму, которая касается возмещения вреда включая упущенную выгоду (неполученный доход), что является составной частью убытков, под которыми п. 2 ст. 15 ГК РФ понимает расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Необходимо отметить, что при обращении за возмещением вреда, размер упущенной выгоды подлежит доказыванию лицом, требующим такого возмещения, а вот правомерность действий должен доказывать государственный или муниципальный орган.
Согласно правовой позиции Верховного и Высшего Арбитражного Судов, изложенной в п. 12 совместного постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.
Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.
При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну. Аналогичная позиция прослеживается и в п. 2 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", где также разъяснено, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов. Также указано, что при удовлетворении указанных исков в резолютивной ч. решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну.
В соответствии с п. 3 ст. 158 БК РФ главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию:
1) о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту;
2) предъявляемым при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных подведомственному ему получателю бюджетных средств, являющемуся казенным учреждением, для исполнения его денежных обязательств.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что при определении размера вреда, подлежащего возмещению учитываются расходы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты их деятельности, и затраты, которые юридические лица, индивидуальные предприниматели, права и (или) законные интересы которых нарушены, осуществили или должны осуществить для получения юридической или иной профессиональной помощи.
Представляется, что данный пункт соответствует общим нормам гражданского законодательства, регламентирующим определение размера подлежащего возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Поскольку согласно п. 1 ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
В ст. 1082 ГК РФ также предусмотрено, что, удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки (п. 2 ст. 15 ГК РФ). Однако судебная практика складывающаяся в судах общей юрисдикции, в частности, не позволяет утверждать, что затраты, которые понесет юридическое лицо или индивидуальный предприниматель при представительстве в суде, будут включены в состав убытков. Такие затраты оцениваются по правилам ГПК РФ, а в арбитражном процессе, согласно АПК РФ, как расходы на представителя в суде. В то же время, при должном обосновании понесенных затрат, возможно включить их в состав тех, которые упомянуты в ч. 2 комментируемой статьи, тем более, что определение Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2002 г. N 22-О не отменено. А согласно данному определению Конституционный суд РФ пришел к выводу о том, что законодателем не установлено каких-либо ограничений по возмещению имущественных затрат на представительство в суде интересов лица, чье право нарушено. Иное противоречило бы обязанности государства по обеспечению конституционных прав и свобод; а также, что исключение расходов на представительство в суде и на оказание юридических услуг из состава убытков, подлежащих возмещению в порядке ст. 15, 16, 1069 ГК РФ в системной связи с положениями ст. 1082 ГК РФ, свидетельствует о том, что толкование указанных норм, направленных на обеспечение восстановления нарушенных прав граждан и юридических лиц, в том числе путем возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти (ст. 53 Конституции РФ), при рассмотрении конкретного дела было осуществлено вопреки их конституционно-правовому смыслу, чего суды не вправе были делать.
Что касается складывающейся судебно-арбитражной практики, то согласно постановлению Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2012 г. по делу N А62-6193/2011 о возмещении вреда, причиненного действиями государственного органа при осуществлении государственного контроля (надзора), судебных издержек, судом высказана позиция о том, что истец также должен был доказать не только наличие четырех квалифицирующих признаков, позволяющих арбитражному суду возместить его убытки, но факт принятия мер по предотвращению (уменьшению) убытков. Таким образом, юридическим лицам и предпринимателям необходимо иметь ввиду, что доказывание таких убытков, именно как убытков по смыслу комментируемой нормы, целиком и полностью возлагается на них.
3. Частью 3 комментируемой статьи установлено, что вред, причиненный правомерными действиями, возмещению не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. До недавнего времени, данная ситуация согласовывалась с п. 3 ст. 1064 ГК РФ, указывающим, что вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом. В качестве примера такого случая вполне возможно указать на ст. 1067 ГК РФ, согласно которой вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, угрожающей самому причинителю вреда или другим лицам, если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена иными средствами, должен быть возмещен лицом, причинившим вред. Там же предусмотрено, что, учитывая обстоятельства, при которых был причинен такой вред, суд может возложить обязанность его возмещения на третье лицо, в интересах которого действовал причинивший вред, либо освободить от возмещения вреда полностью или частично как это третье лицо, так и лицо, причинившее вред.
Однако ст. 16.1 ГК РФ устанавливает, что в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации. Таким образом, данная норма вступила в противоречие с комментируемой нормой, порождая правовую коллизию, поскольку в случае причинения вреда государственным или муниципальным органом в результате правомерных действий, пострадавшие субъекты будут пытаться обращаться в суд с требованиями о возмещении причиненного вреда, ссылаясь на ст. 16.1 ГК РФ, а не на ст. 22 комментируемого Закона.
Статья 23. Защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля
1. Часть 1 комментируемой статьи взаимосвязана с п. 4 ст. 21 настоящего Закона и закрепляет положение, которое для современного российского законодательства является нормой - возможность осуществления защиты как в административном, так и (или) в судебном порядке. Данная позиция основана на ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, в которой установлено, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, и ч. 2 данной статьи, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Также и в соответствии со ст. 52 Конституции РФ права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом, государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.
Сама по себе данная норма является отсылочной к законодательству Российской Федерации, которое и должно применяться в подобного рода случаях. В ГК РФ существует ст. 11, которая указывает, что защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд; и защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде. Кроме того, ст. 13 ГК РФ закрепляет, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Ненормативным актом как раз и может быть конкретное действие, оформленное государственным или муниципальным органом, по отношению к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю в ходе осуществления государственного или муниципального контроля. Как установлено также ст. 13 ГК РФ, в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ. Согласно перечисленным выше нормам гражданского права процессуальное законодательство, т.е. ГПК РФ и АПК РФ, закрепляет две категории рассматриваемых судами дел, возникающих из публичных правоотношений:
1) дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (ГПК РФ), об оспаривании нормативных правовых актов (АПК РФ);
2) дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (ГПК РФ), об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц (АПК РФ).
Раскрывая вопрос о том, могут ли заинтересованные лица обратиться в третейский суд для защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, то исходя из п. 2 ст. 1 ФЗ "О третейских судах в Российской Федерации" в третейский суд может по соглашению сторон третейского разбирательства передаваться любой спор, вытекающий из гражданских правоотношений, если иное не установлено федеральным законом. Поскольку отношения по осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля не являются гражданско-правовыми, а публично-правовыми, то и обращение в третейский суд в данном случае невозможно.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что заявление об обжаловании действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля либо их должностных лиц подлежит рассмотрению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, то есть речь в данной части идет исключительно о процедуре обжалования ненормативных актов указанных лиц.
На основании ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
На основании ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц рассматриваются судами общей юрисдикции по общим правилам искового производства, предусмотренным ГПК РФ, с особенностями, установленными в главах 23 и 25 данного ГПК РФ. Арбитражными судами дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в главах 22 и 24 АПК РФ.
Следует отметить, что данный порядок, применительно к судам общей юрисдикции по главе 25 ГПК РФ действует до принятия кодекса административного судопроизводства, находящегося в стадии принятия Государственной Думой РФ.
Подведомственность дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц определяется в следующем порядке. Согласно ч. 1 ст. 27, п. 2 ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 197 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц. При этом в ч. 3 ст. 198 АПК РФ установлено, что заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов. В соответствии с ч. 2 ст. 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, и индивидуальных предпринимателей, а с участием граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, - только в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами. Во всех иных случаях дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) данных органов и должностных лиц подведомственны судам общей юрисдикции.
Возможность административного обжалования ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц предусмотрена соответствующими нормами: согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, к должностному лицу; в соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, должностному лицу. Необходимо отметить, что согласно ст. 2 упомянутого Закона к действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:
нарушены права и свободы гражданина;
созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Важен срок, в течение которого заинтересованное юридическое лицо или индивидуальный предприниматель могут обратиться в соответствующий суд с заявлением об обжаловании. Статья 5 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" устанавливает, что для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:
три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;
один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Часть 4 ст. 198 АПК РФ установила, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Аналогичное положение содержится и в ч. 1 ст. 256 ГПК РФ. Причем во всех случаях данный срок пресекательным не считается, в случаях пропуска срока по уважительным причинам, суд может восстановить его по ходатайству заинтересованного лица.
3. Часть 3 комментируемой статьи определяет правило, согласно которому нормативные правовые акты органов государственного контроля (надзора) или муниципальные правовые акты органов муниципального контроля, нарушающие права и (или) законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не соответствующие законодательству Российской Федерации, могут быть признаны недействительными полностью или частично в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Речь идет также о процессуальном законодательстве, а именно нормах ГПК РФ и АПК РФ. Различие с предыдущим порядком заключается в том, что по ч. 3 данной статьи можно обращаться в суд по подведомственности, если необходимо признать недействительными полностью либо в части нормативный акт, то есть акт, содержащий в себе хотя бы одну норму права, который действует на неопределенный круг лиц, рассчитан на неоднократное применение, поддерживается принудительной силой государства. На самом деле, в действующем законодательстве нет легального определения понятия "нормативный правовой акт", поэтому предлагается ориентироваться в части установления признаков нормативности того или иного акта на постановление Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 в котором п. 9 перечисляет существенные признаки, характеризующими какой-либо акт, как нормативный правовой: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Пункт 10 данного постановления Пленума ВС РФ разъясняет, что при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона), суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений; в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения.
Процедура реализации права на оспаривание нормативного правового акта урегулирована главой 24 ГПК РФ и главой 23 АПК РФ. Право на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим регламентировано положениями ст. 251 ГПК РФ и ст. 192 АПК РФ. Подведомственность судам дел об оспаривании нормативных правовых актов определяется по следующим правилам:
суды общей юрисдикции согласно п. 3 ч. 1 ст. 22 и ст. 245 ГПК РФ рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. Как зафиксировано п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части ", исходя из положений ст. 245 ГПК РФ, суды общей юрисдикции не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов;
арбитражные суды в соответствии с п. 1.1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части рассматриваются судами общей юрисдикции по общим правилам искового производства, предусмотренным ГПК РФ, с особенностями, установленными в главах 23 и 24 данного Кодекса, а арбитражными судами дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным соответственно АПК РФ, с особенностями, установленными главами 22 и 23 данного Кодекса.
Статья 24. Общественная защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля
1. Часть 1 комментируемой статьи содержит указание на право юридических лиц, независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальных предпринимателей осуществлять защиту своих прав и (или) законных интересов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. По большому счету данное право закреплено и в ст. 23 комментируемого Закона, а в данной статье данное право должно пониматься через призму реализации в виде общественной защиты. Поэтому толкование данного права должно осуществляться системно, с оглядкой на название статьи.
Законодателем делается акцент на охват данной нормой всех юридических лиц независимо от организационно-правовой формы. Перечень допустимых российским законодательством организационно-правовых форм юридических лиц указан в гл. 4 ГК РФ (в редакции ФЗ от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ), а также в смежных законах - например, ФЗ "О некоммерческих организациях". Представляется, что законодателем в ч. 1 комментируемой статьи допущена неточность в виде указания на "уставные документы", тогда как ст. 52 ГК РФ говорит об "учредительных документах" юридического лица, среди которых называется устав, учредительный договор, как в разных сочетаниях друг с другом, так и без такового.
Часть 1 комментируемой статьи, так, как она звучит в Законе, на наш взгляд, позволяет толковать ее, как предоставление возможности самозащиты своего права, на основе ст. 12 ГК РФ. Тем более что ст. 14 ГК РФ предусмотрено, что допускается самозащита гражданских прав; способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. Более подробно это раскрыто в п. 9 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", где сказано, что при разрешении споров, возникших в связи с защитой принадлежащих гражданам или юридическим лицам гражданских прав путем самозащиты (ст. 12 и 14, следует учитывать, что самозащита не может быть признана правомерной, если она явно не соответствует способу и характеру нарушения и причиненный (возможный) вред является более значительным, чем предотвращенный.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет тех субъектов, которые вправе осуществлять действия, о которых пойдет речь ниже - это объединения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, саморегулируемые организации.
До 1 сентября 2014 г. п. 4 ст. 50 ГК РФ содержал такое понятие как "объединение юридических лиц", под которым подразумевалась ассоциация (союз). В соответствии с ФЗ от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ указанная статья, а также иные положения ГК РФ, определяющие перечень допустимых в РФ организационно-правовых форм юридических лиц, были существенно изменены. С 1 сентября 2014 г. указанное выше положение ст. 50 ГК РФ утратило силу, а также в ГК РФ был установлен новый перечень допустимых организационно-правовых форм юридических лиц. В силу п. 3 ст. 50 (в редакции ФЗ от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ) в России разрешается создание ассоциаций (союзов), к которым теперь относятся также:
некоммерческие партнерства (см. ст. 8 ФЗ "О некоммерческих организациях");
саморегулируемые организации (см. ч. 1 ст. 3 ФЗ "О саморегулируемых организациях");
объединения работодателей (см. п. 1 ст. 3 ФЗ "Об объединениях работодателей");
объединения профессиональных союзов;
объединения кооперативов и общественных организаций;
торгово-промышленные, нотариальные и адвокатские палаты (см. п. 1 ст. 1 Закона РФ "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации").
Таким образом, ГК РФ относит саморегулирующие организации к ассоциациям и союзам. При этом согласно новой ст. 123.8 ГК РФ ассоциацией (союзом) признается объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.
В соответствии с ч. 1 ст. 3 ФЗ "О саморегулируемых организациях" саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных указанным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Часть 2 ст. 3 ФЗ "О саморегулируемых организациях" определяет, что объединение в одной саморегулируемой организации субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности определенного вида может предусматриваться федеральными законами. Более конкретные требования к составу участников саморегулируемой организации указаны в последующих частях данной статьи ФЗ "О саморегулируемых организациях".
Пункт 1 ч. 2 комментируемой статьи определяет право указанных выше субъектов обращаться в органы прокуратуры с просьбой принести протест на противоречащие закону нормативные правовые акты, на основании которых проводятся проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Данное право основано на положениях ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", который предусматривает право прокурора или его заместителя принести протест на противоречащий закону правовой акт при осуществлении надзора за исполнением законов (п. 3 ст. 22, ст. 23) и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 27, ст. 28).
Протесты прокурора, его заместителя рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены положениями п. 2-4 ст. 23 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", а именно: протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме; при рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест; протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
Что касается практической реализации данного права, то следует сказать, что право на обращение к прокурору данных субъектов нельзя считать исключительным правом данных лиц, исключая самих субъектов - юридических лиц и предпринимателей в отношении которых проводятся контрольные и надзорные мероприятия, поскольку данные субъекты, по сути, являются опосредованными участниками контрольных отношений. Их участие в данной деятельности, позволяет создать, так называемый, общественный резонанс проводимых контрольных мероприятий.
В настоящее время действует ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации", который ввел должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, а также создал нормативную базу для введения таких должностей в субъектах РФ. Согласно ст. 2 данного закона основными задачами Уполномоченного являются:
1) защита прав и законных интересов российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации и российских субъектов предпринимательской деятельности на территориях иностранных государств в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;
2) осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления;
3) содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности (именно "общественных" - прим. авт.);
4) взаимодействие с предпринимательским сообществом;
5) участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Как становится очевидным, данные задачи вписываются в смысл комментируемой статьи Закона, и могут ориентировать деятельность Уполномоченного при Президенте РФ, а также уполномоченных в субъектах РФ для более плодотворной работы в этом направлении.
Пункт 2 ч. 2 комментируемой статьи закрепляет право данных, можно сказать, коллективных, субъектов, обращаться в суд в защиту нарушенных при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля прав и (или) законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, которые являются членами указанных объединений, саморегулируемых организаций. Данное право более весомо, на наш взгляд, с точки зрения получения итогового результата, нежели предыдущее, поскольку обращение в суд может повлечь за собой большие временные затраты, и соответственно, само юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, подвергшийся государственному или муниципальному контролю, может не располагать временем, иными ресурсами и т.д., для обращения в суд, а объединения этих субъектов и саморегулируемые организации вполне могут занять эту нишу. Тем более, что обращение в суд одного субъекта (так называемого процессуального истца) за защитой прав, принадлежащих другому субъекту, прямо предусмотрено действующим процессуальным законодательством. В качестве примера можно привести ч. 1 ст. 46 ГПК РФ, согласно которой в случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе; ч. 2 ст. 53 АПК РФ, согласно которой в случаях, предусмотренных АПК РФ и другими федеральными законами, организации и граждане вправе обратиться в арбитражный суд в защиту прав и законных интересов других лиц. Также в судах общей юрисдикции и арбитражных судах действует правило, согласно которому отказ процессуального истца от иска не препятствует продолжению рассмотрения дела, если на этом настаивает тот субъект, в пользу которого было осуществлено обращение в суд, в нашем случае, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в отношении которого осуществлялись контрольные мероприятия.
Что касается такого права у саморегулируемых организаций, то оно прямо закреплено в п. 2 ч. 3 ст. 6 ФЗ "О саморегулируемых организациях", предусматривающим право саморегулируемой организации от своего имени оспаривать в установленном законодательством РФ порядке любые акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы саморегулируемой организации, ее члена или членов либо создающие угрозу такого нарушения.
Следует также отметить, что в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 6 ФЗ "О саморегулируемых организациях" в основные функции саморегулируемой организации входит представление интересов членов саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Статья 25. Ответственность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за нарушение настоящего Федерального закона
1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает обязанность для юридических лиц - обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц; для индивидуальных предпринимателей - присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей при проведении проверок. Об этой обязанности, которая также в комментируемом Законе представлена и в виде права (см. комментарий к ст. 21 Закона).
При рассмотрении процедуры практического выполнения данной обязанности, можно сделать вывод о том, что такая обязанность должна быть выполнена только в ходе выездной проверки, поскольку нормы ст. 11 комментируемого Закона, регулирующие документарную проверку, не содержат никакого указания на необходимость присутствия уполномоченных представителей проверяемых лиц. Кроме того, иное толкование данной нормы, вступило бы в противоречие со здравым смыслом, например в случае реализации правил ст. 13.1 комментируемого Закона о режиме постоянного государственного контроля (надзора).
2. Часть 2 комментируемой статьи перечисляет основания для привлечения к ответственности юридических лиц, их руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, их уполномоченных представителей, допустивших нарушение комментируемого Закона, необоснованно препятствующих проведению проверок, уклоняющихся от проведения проверок и (или) не исполняющих в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Основания для такой ответственности названы в виде:
а) нарушения комментируемого Закона;
б) необоснованного препятствия проведению проверок;
в) уклонения от проведения проверок;
г) неисполнения в установленный срок соответствующих предписаний уполномоченных органов об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Как следует из содержания данной части комментируемой статьи, эта норма отсылает правоприменителя к законодательству РФ, как представляется, прежде всего, к административному законодательству. Согласно КоАП РФ установлена административная ответственность по следующим статьям: 19.4, 19.4.1, 19.5, 19.7, 19.7.1, 19.7.2, 19.7.2-1, 19.7.3 и др.
Как очевидно, статей КоАП РФ для привлечения к ответственности при наличии перечисленных выше оснований, достаточно. В то же время думается, что указание в комментируемой части статьи такого основания как: "нарушение настоящего федерального закона" является неоправданным и неприменимым в таком виде, как это основание сформулировано. Поскольку не может быть наказания в целом, за абстрактное нарушение закона, без ссылки на конкретную норму права, за которую можно назначать конкретное наказание.
Кроме того, не следует забывать, что за действия, нарушающие права и законные интересы других лиц, в том числе и публично-правовых образований, возможно наступление гражданско-правовой ответственности по нормам ГК РФ.
Глава 4. Заключительные положения
Статья 26. О признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации
Комментируемой статьей со дня вступления в силу комментируемого Закона признаются утратившими силу:
1) действовавший до принятия комментируемого Закона Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)";
2) Федеральный закон от 30 октября 2002 г. N 132-ФЗ "О внесении дополнения в статью 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", согласно которому п. 3 ст. 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" был дополнить новым абзацем 12, устанавливающим, что положения указанного закона не применяются к отношениям, связанным с проведением контроля за обеспечением защиты государственной тайны;
3) пункт 2 ст. 33 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", согласно которому устанавливалось, что п. 3 ст. 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" дополнялся новым абзацем 8, определяющим, что положения указанного закона не применяются к отношениям, связанным с проведением государственного контроля (надзора), осуществляемого в области обеспечения безопасности движения, экологической безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия на железнодорожном транспорте;
4) Федеральный закон от 1 октября 2003 г. N 129-ФЗ "О внесении изменения и дополнения в статью 7 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", которым было предусмотрено, что в отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации;
5) статья 2 Федерального закона от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях";
6) статья 3 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности", в соответствии с которой было предусмотрено, что согласно которому устанавливалось, что п. 3 ст. 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" дополнялся новым абзацем, определяющим, что положения указанного закона не применяются к отношениям, связанным с проведением государственного строительного надзора.
Статья 27. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1. В соответствии с данной статьей комментируемый Закон вступил в силу с 1 мая 2009 года, за исключением положений, для которых настоящей статьей предусмотрены иные сроки вступления их в силу.
Согласно ст. 4 ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 21 октября 2011 г. N 289-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания") официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Первоначальный текст комментируемого Закона был опубликован в "Российской газете" от 30 декабря 2008 г. N 266, в "Парламентской газете" от 31 декабря 2008 г. N 90, в Собрании законодательства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 52 (часть I) ст. 6249.
Часть 1.1 комментируемой статьи устанавливает специальное правило вступления в силу норм комментируемого Закона. Действует данное положение применительно к:
пункту 6 ст. 3 (без учета изменений, внесенных ФЗ от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ), определяющему недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных комментируемым Законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;
статье 8, регламентирующей условия уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
пункту 3 ч. 8 ст. 9, устанавливающему, что основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является, в том числе, истечение трех лет со дня начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления;
пункту 1 ч. 3 ст. 12, согласно которому выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Все перечисленные положения вступили в силу с 1 июля 2009 года.
Положениями ч. 1.2 комментируемой статьи определено, что ч. 1 ст. 9 комментируемого Закона в части соответствия сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям, где предметом плановой проверки является, в частности, соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и ч. 3 ст. 11 комментируемого Закона в части рассмотрения уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представленные в порядке, установленном ст. 8 комментируемого Закона, по отношению актов предыдущих проверок, материалов рассмотрения дел об административных правонарушениях и иных документов о результатах осуществленных в отношении этих юридических лиц, индивидуальных предпринимателей государственного контроля (надзора), муниципального контроля применяются с 1 июля 2009 года.
С 1 июля 214 г. ч. 1.3 комментируемого Закона утратила силу в связи с вступлением в силу ФЗ от 23 июня 2014 г. N 160-ФЗ и ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации".
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи ч. 6 и 7 ст. 9 Закона подлежали вступлению в силу с 1 января 2010 года. В первоначальной редакции Закона ч. 6 ст. 9 устанавливала, что "в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют в порядке, установленном Правительством РФ, проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок с учетом положений ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". Форма и содержание ежегодного сводного плана проведения плановых проверок устанавливаются Правительством Российской Федерации". Часть 7 указанной статьи в свою очередь определяла, что "генеральная прокуратура Российской Федерации размещает ежегодный сводный план проведения плановых проверок на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года".
Следует отметить, что указанные положения были изменены Федеральным закон от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления".
Часть 2.1, внесенная в комментируемую статью Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. N 60-ФЗ "О внесении изменений в статьи 1 и 27 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", определила, что положения комментируемого Закона не применяются к осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих до 31 декабря 2009 года включительно.
Согласно п. 1 ст. 23.1 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих осуществляется органом по контролю (надзору), т.е. Росреестром (см. постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии"), в порядке, установленном регулирующим органом - Минэкономразвития России. Соответствующим актом является приказ Минэкономразвития России от 7 октября 2011 г. N 549, которым утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков.
3. В ч. 3 комментируемой статьи установлено, что нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей комментируемому Закону, со дня вступления в силу комментируемого Закона до дня приведения их в соответствие с комментируемым Законом.
Соответственно данному положению, по сути, подразумеваются только федеральные законы, то есть, не может идти речь о федеральных конституционных законах, поскольку актам данного вида федеральные законы противоречить не могут в силу ч. 3 ст. 76 Конституции РФ. Иные, нежели законодательные, нормативные правовые акты федерального уровня, т.е. нормативные правовые акты Президента РФ, а также Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, не могут противоречить комментируемому Закону в силу ч. 3 ст. 90 и ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ - в силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ.
4. С 1 января 2011 года юридические лица, индивидуальные предприниматели наделены правом направлять в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти в соответствующей сфере уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, в порядке, установленном Правительством РФ. Необходимо отметить, что речь идет лишь о возможной форме исполнения установленной обязанности по направлению таких уведомлений, т.е. с указанной даты юридические лица, индивидуальные предприниматели могут по своему выбору направлять такие уведомления либо в форме электронного документа, либо в обычном порядке (почтовым отправлением, лично или через представителя) (см. подробнее комментарий к ч. 8 ст. 10 Закона).
Обращаем внимание на то, что ч. 4 комментируемой статьи была изменена ФЗ от 12 марта 2014 г. N 33-ФЗ. Изменения вступили в силу с 12 апреля 2014 г. Комментируемый Закон был приведен в соответствии с ФЗ "Об электронной подписи". В связи с этим было уточнено, что электронный документ, указанный в ч. 4, подписывается не электронной, а усиленной квалифицированной электронной подписью (см. также комментарий к ст. 10 Закона).
5. Согласно ч. 5 комментируемой статьи в редакции Федерального закона от 1 июля 2011 г. N 169-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 августа 2011 года положения комментируемого Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применялись при осуществлении государственного контроля (надзора), указанного в ч. 4 ст. 1 комментируемого Закона.
6. Часть 6 внесена в комментируемую статью Федеральным законом от 30 июля 2010 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта". Нормами ч. 6 комментируемой статьи установлено, что до 1 июля 2014 года на территории муниципального образования город-курорт Сочи положения комментируемого Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, не применялись при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля за предоставлением гостиничных услуг, услуг по временному размещению и обеспечению временного проживания, за соблюдением соответствия их классификации гостиниц и (или) иных средств размещения, за осуществлением мониторинга выполнения договоров, заключенных правообладателями гостиниц и иных средств размещения с автономной некоммерческой организацией "Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи", об организации размещения гостей XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, за выполнением требований правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Сочи, требований особого использования территорий в границах зон особой архитектурно-планировочной организации территории, за соблюдением требований пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований, требований в области строительства и требований законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей.
Вместе с тем орган местного самоуправления муниципального образования город-курорт Сочи при осуществлении полномочий по созданию условий для развития туризма вправе осуществлять мониторинг исполнения правообладателями гостиниц и иных средств размещения, расположенных на территории этого муниципального образования, договоров, указанных в ч. 4 ст. 8.1 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Бирюкова Т.А.
Егоров Ю.В.
Курманов Э.Р.
Кухаренко Т.А.
Филатова А.В.
Челпаченко О.А. (Докипедия: Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля")
