Участие публично-правовых образований в вещных и корпоративных отношениях
Материальную базу для самостоятельного участия публично-пра- вовых образований в гражданских правоотношениях составляет иму- щество, принадлежащее им на праве собственности. Российская Фе- дерация, ее субъекты и муниципальные образования являются собственниками своего имущества и в этом качестве участвуют в отношениях собственности и иных вещных правоотношениях. При этом они не- зависимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношени- ях как вполне самостоятельные, равноправные и имущественно обо- собленные субъекты. Именно поэтому законом предусмотрен прин- цип раздельной ответственности публично-правовых образований по своим обязательствам: Российская Федерация не отвечает своей каз- ной по обязательствам своих субъектов или муниципальных образо- ваний, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам друг друга или Российской Федерации, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обя- зательствам другого субъекта (п. 4–6 ст. 126 ГК). Поэтому имевшие место попытки федерального государства устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом, на- пример определять объекты и сроки приватизации либо безвозмезд- но перераспределять публичное имущество1, не могут быть признаны основанными на законе.
Публично-правовые образования располагают некоторыми особы- ми возможностями приобретения имущества в собственность. Так, в слу- чае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории и культуры, они подлежат обязательной передаче в государст- венную собственность (п. 2 ст. 233 ГК). Бесхозяйные недвижимости, а также находки и безнадзорные животные при определенных услови- ях по указанию закона переходят в муниципальную собственность (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231 ГК). Основаниями возникновения права государственной или муниципальной собственности на имущество яв- ляются также отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238 ГК), и изъятие недви- жимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 239 ГК), а для государственной собственности – выкуп бесхозяйственно содер- жимых культурных ценностей, реквизиция, конфискация и национа- лизация частного имущества (ст. 240, 242, 243, 306 ГК). Вместе с тем только эти собственники производят отчуждение своего определенного имущества (земельных участков, жилых помещений и других объектов недвижимости, а также акций акционерных обществ, созданных путем преобразования государственных и муниципальных предприятий) ча- стным лицам в порядке приватизации.
В качестве собственников публично-правовые образования вправе создавать юридические лица, наделяя их необходимым имуществом на ограниченном вещном праве или на праве собственности. Создание унитарных предприятий – несобственников разрешено только пуб- лично-правовым образованиям. Органы государственной и муници- пальной исполнительной власти от имени соответствующих публичных собственников выступают учредителями государственных и муници- пальных учреждений науки, образования, здравоохранения, культуры, передавая им имущество на праве оперативного управления.
Государственные и муниципальные образования могут создавать новых собственников – хозяйственные общества и товарищества – за счет своего имущества или также совместно с другими субъектами граждан- ского права. Отчуждение имущества в уставные (складочные) капиталы таких юридических лиц означает его приватизацию (если только в устав- ный капитал не вносится лишь право пользования соответствующей ве- щью). В частности, публично-правовые образования выступают в роли учредителей – акционеров приватизируемых государственных и муни- ципальных предприятий, преобразуемых в акционерные общества в по- рядке, предусмотренном законодательством о приватизации.
Как акционеры и участники других хозяйственных обществ и това- риществ публично-правовые образования через уполномоченных ими лиц становятся участниками гражданско-правовых корпоративных отношений. Их представители участвуют в деятельности таких коммерче- ских организаций от имени публично-правовых образований и в со- ответствии с их указаниями как на общих собраниях, так и в испол- нительных органах. Более того, Российская Федерация и ее субъекты (т.е. государственные образования) могут в ряде случаев установить специальное право («золотую акцию») в отношении открытого акцио- нерного общества с их участием. В этом случае их представители в со- вете директоров общества получают право вето при принятии некото- рых решений общим собранием такого акционерного общества.
Участие публично-правовых образований в обязательственных и иных гражданско-правовых отношениях
Государственные и муниципальные образования могут быть субъ- ектами различных обязательств, возникающих как из договоров, так и из внедоговорных отношений. В сфере договорных связей распространены случаи их выступления в качестве государственных или му- ниципальных заказчиков в договорах поставки или подряда для госу- дарственных или муниципальных нужд (государственных контрак- тах), где от их имени могут выступать как государственные органы, так и иные уполномоченные ими на это лица.
Публично-правовые образования выступают также в роли заемщи- ков или займодавцев в договорах займа или кредита через свои финан- совые органы (министерства или управления финансов и т.п.). Такие отношения могут оформляться выдачей публично-правовыми образо- ваниями бюджетных кредитов, а также выпуском облигаций или иных государственных и муниципальных эмиссионных ценных бумаг (в том числе в «бездокументарной форме»), выполняющих функции облига- ций («казначейских векселей» или «казначейских обязательств», «золо- тых сертификатов» Минфина России и т.д.) (ст. 817 ГК)1. Федеральное государство может также предоставлять государственные финансовые и экспортные (бюджетные) кредиты иностранным государствам и юри- дическим лицам (п. 2 и 3 ст. 122 БК).
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образова- ния вправе выдавать юридическим лицам, а также другим субъектам РФ и муниципальным образованиям государственные и муниципальные гарантии, по которым они принимают на себя ответственность за исполнение гражданско-правовых обязательств третьими лица- ми в отношении тех субъектов оборота, которым выданы гарантии (ст. 115–117 БК).
Для более эффективного использования находящегося в публичной собственности имущества государственные и муниципальные образова- ния могут обращаться к профессиональным управленческим компани- ям, банкам и другим коммерческим организациям или предпринимате- лям, заключая с ними договоры поручения, комиссии, агентирования или доверительного управления государственным или муниципальным имуществом (например, пакетами акций или других ценных бумаг, «финансовыми инвестициями» или «кредитными ресурсами», т.е. правами требования, и т.д.). Публично-правовые образования могут заключать договоры купли-продажи, залога, аренды принадлежащего им иму- щества, а в отношении денежных средств – заключать договоры бан- ковского счета с банками и другими кредитными организациями.
Государство является обязательным участником (стороной) в соглашениях о разделе продукции. По таким соглашениям (договорам) предприниматели, включая иностранных инвесторов, получают право на поиск и добычу минерального сырья на находящихся в государст- венной собственности определенных участках недр, причем от имени Российской Федерации здесь выступает Правительство РФ1.
Федеральное государство является стороной внешнеторговых сделок, за- ключенных сохранившимися в некоторых странах российскими торговыми представительствами, и несет по ним имущественную ответственность.
С соблюдением указанных ранее условий публично-правовые образования могут быть участниками и других гражданско-правовых сделок, в том числе многосторонних (например, договоров о совместной дея- тельности) и односторонних. В частности, в силу правила п. 1 ст. 1063 ГК Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут выступать в качестве организаторов лотерей, тотализаторов (вза- имных пари) и других основанных на риске игр.
Публично-правовые образования являются также субъектами ответст- венности за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам неза- конными действиями государственных органов, органов местного само- управления либо их должностных лиц (ст. 16, 1069 ГК). Иначе говоря, они могут выступать в качестве участников обязательств из причинения вреда (деликтных). Разновидностью (частным случаем) такой ответственности является ответственность за вред, причиненный вследствие издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соот- ветствующего закону или иному правовому акту, а также ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, пред- варительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК).
Имущественный вред, причиненный гражданам и юридическим лицам такого рода действиями публичной власти, подлежит возмещению за счет соответствующей казны (Российской Федерации, ее субъекта, муниципаль- ного образования), т.е. прежде всего за счет бюджетных (денежных) средств, а при их отсутствии – за счет иного составляющего казну имущества, кро- ме имущества, изъятого из оборота (п. 1 ст. 126 ГК). Поэтому ответчиками по соответствующим искам по общему правилу выступают главные распо- рядители соответствующих бюджетных средств (п. 3 ст. 158 БК)2.
Государственным или муниципальным контрактом публично-пра- вовому образованию может быть предоставлено право на получение патента и исключительное право на изобретение, полезную модель, про- мышленный образец или селекционное достижение (ст. 1373 и 1432 ГК), исключительное право на произведение науки, литературы и ис- кусства, топологию интегральной микросхемы, секрет производства (ноу-хау) (ст. 1298, 1464, ч. 2 ст. 1471 ГК), созданные при выполнении работ по такому контракту. Российской Федерации и ее субъектам мо- жет также принадлежать право на единую технологию, созданную за счет или с привлечением бюджетных средств (ст. 1546 ГК), и исклю- чительное право на результаты интеллектуальной деятельности в об- ласти геодезии и картографии (ст. 10 Закона о введении в действие части четвертой ГК).
Публично-правовые образования могут быть участниками наследственных отношений. Здесь они могут выступать в качестве наследни- ков по завещанию. Выморочное имущество (не имеющее наследников) переходит в собственность Российской Федерации в порядке насле- дования по закону (п. 2 ст. 1151 ГК). Функции наследника вымороч- ного имущества от имени РФ осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
