Чем мы можем Вам помочь?

Задать вопрос юристу


Право государственной и муниципальной (публичной) собственности

2018-08-19

Субъекты права публичной собственности

Особенностями правового положения государства и других субъ- ектов публичной собственности являются, во-первых, наличие у них особых, властных полномочий (функций), позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности2; во-вторых, осуществление ими этого права в публичных (общественных) интересах.

Публичная собственность в соответствии с российским законо- дательством имеет две разновидности – государственную и муници- пальную собственность. Право государственной собственности харак- теризуется множественностью субъектов, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляю- щего федеральную собственность) и ее субъекты – республики, края, области и т.д. (в отношении имущества, составляющего их собствен- ность) (п. 3 ст. 214 ГК).
Муниципальная собственность относится к публичной, ибо муни- ципальные образования, не будучи государственными образованиями, тем не менее приобретают особый, публично-правовой статус. Поэто
му их положение как собственников строится по модели государственной собственности. Субъектами права муниципальной собственности в п. 1 ст. 215 ГК объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом.

Стороной конкретных правоотношений собственности юридиче- ски является именно государство или иное публично-правовое об- разование, а не его орган (последний может стать самостоятельным участником гражданских правоотношений только в качестве юриди- ческого лица – учреждения, не являющегося собственником своего имущества).

Действующее российское законодательство не использует понятия «всенародное достояние» («неотъемлемое достояние народов») или ана- логичных ему применительно к федеральной или иной государствен- ной собственности. Ранее это понятие использовалось в отношении земли и других природных ресурсов (а также некоторых памятников истории и культуры). Оно могло трактоваться в качестве особого пра- вового режима, исключавшего чье-либо (в том числе и государства) право собственности на соответствующий объект2. Теперь эти ресур- сы рассматриваются как «основа жизни и деятельности народов, про- живающих на соответствующей территории» (п. 1 ст. 9 Конституции РФ; п. 1 ст. 12 ЗК), что не создает для данных объектов никакого спе- циального гражданско-правового режима. В литературе и сейчас вы- сказываются предложения о законодательном обособлении категории «национальное (народное) достояние» как особом правовом режиме некоторых видов недвижимости (прежде всего природных ресурсов) в рамках публичной (государственной) собственности. Однако их предполагаемое гражданско-правовое оформление так или иначе сво
дится к ограничению их оборотоспособности, т.е. по сути к установ- лению в отношении этих объектов известного режима исключитель- ной государственной собственности (ибо гражданское право не может признавать правосубъектность народа (нации) в целом).

Объекты права публичной собственности

В качестве объектов как государственной, так и муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, вклю- чая земельные участки, жилые и нежилые помещения, здания и соору- жения производственного и непроизводственного назначения, а также оборудование, транспортные средства и иные «средства производства» и предметы бытового, потребительского характера. В состав публично- го имущества входят и принадлежащие публично-правовым образова- ниям ценные бумаги, валютные ценности, а также различные памят- ники истории и культуры.

Российская Федерация и ее субъекты могут быть собственниками любого имущества, в том числе изъятого из оборота или ограниченного в обороте (ст. 129 ГК). Фактически субъекты РФ в настоящее время яв- ляются собственниками лишь отдельных видов изъятого из оборота иму- щества. Муниципальные же образования могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества только по специальному указанию закона и не вправе иметь в собственности вещи, изъятые из оборота.
Объекты публичной собственности распределяются между Рос- сийской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образова- ниями как самостоятельными собственниками принадлежащего им имущества. Порядок отнесения государственного имущества к феде- ральной собственности и к собственности субъектов РФ должен уста- навливаться специальным законом (п. 5 ст. 214 ГК). Применительно к земельным участкам этот вопрос решается ст. 16–19 ЗК1.

В отсутствие такого закона сохраняет силу Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государствен- ной собственности в Российской Федерации на федеральную собствен- ность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»2. Согласно этому законодательному акту все государственное имущество,
 
за исключением прямо определенного в качестве муниципальной собст- венности (см. приложение 3 к названному постановлению; см. также п. 3 и 4 ст. 19 ЗК), предполагается федеральным. Последнее разделено на исключительно федеральное имущество (перечисленное в приложении 1) и федеральное имущество, которое может быть передано в собственность субъектов РФ (перечисленное в приложении 2).

Если же объекты государственной собственности прямо не упомя- нуты ни в одном из приложений к названному постановлению, они пе- редаются в собственность соответствующих субъектов РФ после спе- циального обращения по этому поводу их высших органов (а до этого момента считаются находящимися в федеральной собственности).

Таким образом, имущество, составляющее собственность субъектов РФ, образуется за счет федерального имущества в случаях его прямой передачи (отчуждения) от Российской Федерации в собственность ее со- ответствующего субъекта. Такая передача неоднократно имела место на протяжении 90-х гг. по специальным постановлениям Правительства РФ. В свою очередь субъект РФ вправе передавать находящиеся в его собственности объекты в муниципальную собственность. Такого рода передача осуществляется безвозмездно, будучи публично-правовым ак- том распоряжения государственным собственником своим имуществом. В дальнейшем же, после завершения разграничения публичной собст- венности, отчуждение публичного имущества, в том числе в пользу дру- гих публичных собственников, возможно только на гражданско-право- вых (чаще всего – договорных) началах, ибо имущественные отноше- ния равноправных собственников, в том числе публичных, составляют предмет гражданско-правового регулирования (п. 1 ст. 2 ГК)1.
 

К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресур- сы континентального шельфа, территориальных вод и морской эко- номической зоны Российской Федерации, некоторые особо охраняе- мые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целеб- ные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некото- рых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота.

Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ресур- сы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов РФ, но не в муниципальной (и не в част- ной) собственности. К ним относятся участки недр, водные объекты (кроме обособленных – прудов и т.п.), природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Они, однако, могут передаваться другим ли- цам в пользование (аренду), что позволяет относить их к вещам, су- щественно ограниченным в обороте.

Вместе с тем в собственности субъектов РФ может находиться только имущество, необходимое для осуществления возложенных на них за- конодательством полномочий, а также для обеспечения деятельности их органов власти, должностных лиц и других работников1. Перечни такого имущества должны устанавливаться законами субъектов РФ.

В собственности муниципальных образований теперь также может находиться лишь то имущество, которое предназначено для решения ими вопросов местного значения или осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, а также для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц и других работников2.
Имущество, находящееся в собственности субъектов РФ или му- ниципальных образований и не отвечающее названным требованиям, 
подлежит либо перепрофилированию (изменению целевого назначе- ния), либо передаче другим субъектам публичной собственности, либо отчуждению (приватизации). Тем самым установлен принцип целево- го характера публичного имущества, находящегося в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности. Он направлен на дальнейшее ограничение непосредственного участия публично-пра- вовых образований в экономической деятельности.

Однако данный принцип и связанные с ним ограничения не распро- страняются на федеральную собственность, в которой, следовательно, может находиться имущество, не требующееся для выполнения соот- ветствующих государственных задач. Таким образом, разграничение имущества между публичными собственниками осуществлено не на- прямую – специальным законом (отменяющим названное Постанов- ление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.), а косвенно – путем установления его целевого назначения в законодательных актах о го- сударственном устройстве РФ (при формальном сохранении действия общих норм ГК и названного постановления). При этом для федеральной собственности сохраняется явно привилегированный режим, что не соответствует принципу «равенства всех форм собственности».

Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свой- ственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискации и национализа- ции1. Имеется и специальное основание прекращения права собствен- ности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности)
С учетом целевого характера государственного и муниципально- го имущества, предназначенного для материального обеспечения ре- шения публично-правовых задач, законодательство устанавливает не- которые дополнительные (в сравнении с предусмотренными для всех собственников) ограничения в его использовании, главным образом для муниципальных образований. Последние, например, не вправе передавать находящиеся в муниципальной собственности земельные участки в уставные капиталы банков и других кредитных организа- ций (п. 4 ст. 13 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ 
«О финансовых основах местного самоуправления в Российской Фе- дерации»1). Если же в их собственности окажется имущество, не пред- назначенное для осуществления их публичных функций или для обес- печения их деятельности, оно подлежит перепрофилированию или от- чуждению в порядке, предусмотренном законом.

Распределенное и нераспределенное государственное и муниципальное имущество

Находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за го- сударственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оператив- ного управления. Это распределенное публичное имущество составля- ет базу для участия в имущественном обороте данных организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обес- печения покрытия возможных долгов публичного собственника, ибо унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим иму- ществом по долгам своего учредителя (п. 5 ст. 113 ГК) – этим имущест- вом они должны отвечать по собственным долгам перед своими креди- торами. По смыслу закона имущество учреждений и казенных предпри- ятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это иму- щество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК).

Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество) состав- ляет казну публично-правового образования. Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК). В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образова- ния, на первом месте законом названы бюджетные средства. Они в пер- вую очередь и составляют реальный объект такого взыскания, а также служат источником дополнительной ответственности публично-пра- вового образования по долгам его учреждений (или казенных предпри- ятий) при недостатке у них денежных средств (имущества) для расче
тов со своими кредиторами. Однако государственный долг Российской Федерации, как и долги других публичных собственников, «полностью и без условий» обеспечивается всем имуществом казны, а не только средствами бюджета (п. 1 ст. 126 ГК; п. 1 ст. 102 БК).

Закон специально оговаривает, что находящиеся в публичной собст- венности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взы- скания кредиторов соответствующего публично-правового образова- ния только в случаях, прямо предусмотренных специальным законом (абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК). В его отсутствие такого рода объекты, по сути, забронированы от взыскания кредиторов.

Приватизация государственного и муниципального имущества

Приватизация представляет собой особый способ передачи иму- щества из публичной в частную собственность, связанный с отчуж- дением большого количества объектов, находившихся в публичной собственности в силу особенностей организации прежней, огосудар- ствленной экономики. Она является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйст- ва и соответствующего ему имущественного оборота.

Следует иметь в виду, что заключаемые в ходе приватизации сдел- ки по приобретению в частную собственность приватизируемого иму- щества являются гражданско-правовыми договорами (чаще всего – до- говорами купли-продажи), а потому подпадают под действие общих норм гражданского права, хотя их содержание, а также порядок за- ключения и исполнения в изъятие из принципа свободы договоров во многом определены законом императивно. Решение же о приватиза- ции конкретного объекта (недвижимости) следует рассматривать как одну из форм осуществления публичным собственником своего правомочия по распоряжению принадлежащим ему имуществом.

Приватизацию можно определить как отчуждение (переход) не- движимого имущества из государственной или муниципальной собст- венности в частную собственность граждан или определенных юриди- ческих лиц в порядке, установленном специальным законодательством, а также переход в указанном порядке к названным лицам принадлежа
щих публично-правовым образованиям акций открытых акционерных об- ществ (удостоверенных ими прав).

В качестве продавца (отчуждателя) приватизируемого имущества дол- жен выступать публичный собственник. Согласно действующему Зако- ну о приватизации функциями по приватизации по общему правилу об- ладает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а по специальному поручению правительства продажу приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированные го- сударственные учреждения (п. 1 ст. 6). Аналогичным образом организу- ется приватизация государственного и муниципального имущества1.
В роли покупателей (приобретателей) приватизируемого имущества согласно п. 1 ст. 5 Закона о приватизации могут выступать любые фи- зические и юридические лица, за исключением юридических лиц, в ус- тавном капитале которых доля публичной собственности превышает 25%, а также унитарных предприятий и публичных учреждений – не- собственников. Очевидно также, что в этой роли не могут выступать другие публично-правовые образования.
В качестве объектов приватизации могут выступать принадлежащие публично-правовым образованиям на праве собственности:
  1. имущественные комплексы унитарных предприятий, причем со- вместно с занимаемыми ими земельными участками (ст. 11, 27 и п. 2 ст. 28 Закона о приватизации);
  2. отдельные здания, строения, сооружения, а также объекты, строи- тельство которых не завершено, совместно с занимаемыми ими зе- мельными участками (п. 1 ст. 28 Закона о приватизации);
  3. акции открытых акционерных обществ (ст. 19, 22, 26 ЗК);
  4. объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) (ст. 29 Закона о приватизации);
  5. земельные участки (ст. 28, 30, 34, 36 ЗК);
  6. жилые помещения (ст. 2 и 11 Закона о приватизации жилья).
Таким образом, речь идет главным образом об отчуждении находя- щегося в публичной собственности недвижимого имущества. Движи- мое имущество переходит из публичной в частную собственность в ре- зультате обычных сделок купли-продажи (например, поставки продук- ции государственных и муниципальных унитарных предприятий) или иных действий по его отчуждению, а не в порядке приватизации.
 
Что касается приватизации принадлежащих публично-правовым образованиям акций, то отчуждение этих аналогов ценных бумаг сви- детельствует о переходе корпоративных или обязательственных, а не вещных прав (тем более что акции существуют в бездокументарной форме, не будучи объектом вещных прав).
Приватизация государственного и муниципального имущества осу- ществляется исключительно предусмотренными в законе способами. К их числу в соответствии со ст. 13 Закона о приватизации относятся:
  • преобразование крупных и средних государственных и муниципаль- ных предприятий в открытые акционерные общества (с последую- щей продажей их акций либо с сохранением их за публичным соб- ственником путем создания хозяйственных обществ с государствен- ным участием или «компаний одного лица»);
  • аукционная продажа мелких имущественных комплексов или отдель- ных объектов недвижимости, в том числе объектов незавершенного строительства, а также акций открытых акционерных обществ;
  • иные формы продажи имущества (по конкурсу, посредством пуб- личного предложения или без объявления цены, а также приобре- тение акций их доверительным управляющим, исполнившим усло- вия соответствующего договора);
  • внесение относящегося к публичной собственности имущества в ка- честве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.
При приватизации, осуществляемой путем преобразования унитар- ных предприятий в открытые акционерные общества, последние ста- новятся правопреемниками первых в соответствии с передаточным актом (п. 1 ст. 37 Закона о приватизации). При этом, однако, применяются об- щие нормы ГК о гарантиях прав кредиторов при реорганизации (ст. 60 ГК). Вместе с тем Российская Федерация и ее субъекты вправе устано- вить специальное право на участие в управлении акционерными обще- ствами, созданными на базе приватизированных предприятий, имею- щих особо важное народнохозяйственное значение («золотая акция»). Оно заключается в возможностях применения «права вето» (запрета) при принятии некоторых важнейших решений общим собранием обще- ства, а также внесения предложений в повестку дня годового собрания акционеров и требования созыва внеочередного общего собрания, не- смотря на наличие у публично-правового образования лишь 25% и ме- нее акций (и соответственно – голосов) такого общества.

Продажа приватизируемого имущества на аукционах и конкурсах различается тем, что на аукционе такое имущество продается покупа- телю, предложившему в ходе торгов наиболее высокую цену, тогда 
как конкурс («тендер»)предполагает не только предложение наиболее высокой цены, но и выполнение покупателем определенных условий (сохранение определенного числа рабочих мест, сохранение профиля работы приватизированного предприятия и т.д.). Аукционные торги могут проводиться как путем предварительной подачи их участниками своих заявок в запечатанных конвертах («закрытая форма»), так и пу- тем открытых заявок в ходе проведения торгов («открытая форма»). Конкурс является открытым по составу участников, но свои предло- жения они подают в запечатанных конвертах (в «закрытой форме»). Если в аукционных или конкурсных торгах принял участие лишь один участник, они признаются несостоявшимися1.

По окончании аукционных или конкурсных торгов с их победите- лем заключается договор купли-продажи приватизируемого имущества. При этом право собственности к покупателю объекта приватизации по конкурсу переходит только после полной оплаты имущества и вы- полнения условий конкурса (который не может превышать один год). Поэтому такой договор может считаться сделкой, заключенной под отлагательным условием (п. 1 ст. 157 ГК).

Внесение государственного и муниципального имущества в устав- ные капиталы открытых акционерных обществ в оплату приобретае- мых акций (ст. 25 Закона о приватизации) предполагает приобретение публично-правовым образованием их пакета в размере не менее, чем 25% плюс одна акция. Государственное имущество (помимо денеж- ных средств) может быть также внесено в уставные капиталы государ- ственных корпораций, юридически являющихся частными собственни
ками своего имущества. Однако в этом случае используются правила специальных законов о создании таких корпораций и не применяют- ся нормы Закона о приватизации.
Приватизация жилых помещений и земельных участков произво- дится в соответствии со специальными нормами жилищного и земель- ного законодательства.


назад



Закажите услугу у юриста

Ваши обращения конфиденциальны!


Закажите услугу у юриста

Ваши обращения конфиденциальны!


+


Образцы заявлений

Законодательство