Наряду с физическими и юридическими лицами участниками от- ношений, регулируемых гражданским правом, являются государство и другие публично-правовые образования. Для решения публичных или общественных задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом должны быть учтены осо- бенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев являющихся политическими суверенами, которые са- ми определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собст- венного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущест- венного оборота как юридически равных собственников (или иных за- конных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятель- ствами и определяются особенности участия публично-правовых об- разований в гражданском (имущественном) обороте.
К числу публично-правовых образований, участвующих в граждан- ских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вто- рых, муниципальные образования. Особенности отечественного госу- дарственного и социально-экономического устройства имеют следст- вием то положение, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а, напротив, характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся: Российская Феде- рация (федеральное государство) в целом и ее отдельные субъекты – республики, края, области, города федерального подчинения, авто- номная область, автономные округа, являющиеся государственными образованиями (ст. 73 Конституции РФ).
Что касается городских и сельских поселений и других муници- пальных образований, то они осуществляют функции местного само- управления (ст. 131 Конституции РФ), в связи с чем не могут считать- ся государственными образованиями. Органы местного самоуправле- ния не входят в систему органов государственной власти. Несомненно, однако, что они обладают известными властными полномочиями, т.е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции РФ). Поэтому как муниципальные, так и государствен- ные образования охватываются общим понятием публично-правовых образований.
Особенности правового положения всякого государства обуслов- лены наличием у него политической власти и государственного суве- ренитета, в силу которых оно само регулирует различные, в том чис- ле имущественные, отношения, устанавливая в качестве общеобяза- тельных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров. При этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пре- делы. Вместе с тем, участвуя в имущественных (частноправовых) от- ношениях, государство должно соблюдать установленные им же пра- вила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не должно использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотноше- ниях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормаль- но функционировать, а необходимая ему частноправовая форма бу- дет разрушена.
Поэтому государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками – гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Это означает, что они не вправе использовать здесь ни- какие свои властные полномочия по отношению к другим участни- кам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неиспол- нение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной от- ветственности, ибо во «внутренних» (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т.е. возможности привлечения к суду только с их согласия).
Выступление государства и других публично-правовых образований в гражданском обороте на равных началах с другими его участниками вытекает из общих принципов гражданского (частного) права и тре- буется самой природой гражданско-правовых отношений. Поэтому незаконными должны считаться любые попытки органов публичной власти использовать свои полномочия для получения публично-пра- вовыми образованиями в гражданских правоотношениях односторон- них преимуществ или ограничений в их пользу прав и интересов дру- гих участников оборота (например, путем издания правовых актов, в одностороннем порядке изменяющих условия заключенных ими договоров).
Особенности гражданской правосубъектности публично-правовых образований
Российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятель- ными, особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правово- му статусу применяются нормы, определяющие участие в имущест- венном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из за- кона или из особенностей статуса данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Очевидна, например, невозможность применения к публично-право- вым образованиям правил о порядке создания, реорганизации и лик- видации юридических лиц, а также об их банкротстве, тогда как граж- данско-правовые сделки с их участием, напротив, по общему правилу подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц. Пункт 2 ст. 124 ГК следует понимать таким образом, что в тех случаях, когда закон говорит об участии в конкретных видах гражданских правоот- ношений юридических лиц, он обычно имеет в виду также и публич- но-правовые образования.
В качестве субъектов гражданского права государство и иные пуб- лично-правовые образования обладают гражданской правоспособно- стью и дееспособностью. При определении их характера и содержа- ния следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоот- ношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность го- сударства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер1. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые со- ответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
Государство и другие публично-правовые образования приобрета- ют для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы госу- дарственной власти или органы местного самоуправления), действую- щие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК). Но в результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не их властные органы. Действия органов вла- сти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований.
Компетенция государственных органов и органов местного само- управления, в том числе и по участию в гражданских правоотношени- ях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципально- го имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несе- ния) имущественной ответственности.
При этом речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами – предприятиями и учреждениями – на самостоятельном вещном пра- ве, ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. Поэтому такие юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК). По своим собственным обязательст- вам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их «казны» (нераспределенного государственного и муниципально- го имущества).
Имущество казны, состоящее прежде всего из средств соответст- вующего государственного или местного бюджета (но не исчерпы- вающееся ими), и составляет материальную базу для самостоятель- ного участия публично-правовых образований в гражданских право- отношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому они неред- ко выступают в качестве органов, уполномоченных публично-право- выми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований, а не от собственного имени, например, при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внут- ренних займов. При предъявлении к государственным или муници- пальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений, в роли ответчиков в соответствии с п. 3 ст. 158 БК выступают главные распорядители бюджетных средств – соответст- вующие органы государственной власти (или муниципальных обра- зований).
Что касается иного находящегося в публичной собственности иму- щества, то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы публичной власти.
Так, Федеральное агентство по управлению государственным иму- ществом:
- осуществляет полномочия собственника в отношении федерально- го имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации (кроме бюджетных средств), включая пол- номочия собственника по приватизации (отчуждению) федераль- ного имущества;
- выступает от имени Российской Федерации учредителем создавае- мых с участием государства юридических лиц, в том числе учреди- телем (участником) открытых акционерных обществ, создаваемых посредством приватизации федеральных государственных унитар- ных предприятий;
- закрепляет находящееся в федеральной собственности имущество в хозяйственное ведение и оперативное управление федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений;
- осуществляет от имени Российской Федерации права акционера (участника, члена) организаций, акции (доли) в уставном (складоч- ном) капитале или паи в имуществе которых находятся в федераль- ной собственности;
- заключает договоры купли-продажи и аренды федерального иму- щества и размещает заказы на поставку товаров и выполнение ра- бот для государственных нужд;
- организует в установленном порядке реализацию конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенно- го в собственность государства1.
Участником всех перечисленных правоотношений юридически становится Российская Федерация (федеральное государство), кото- рая при необходимости несет и ответственность по соответствующим обязательствам своей казной (федеральным имуществом).
Разграничение случаев участия в гражданских правоотношениях публично-правовых образований и их органов
Большинство органов публичной власти одновременно являются и юридическими лицами – учреждениями, т.е. субъектами не только публичного, но и частного права. В этом качестве они могут участво- вать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования. Например, Фе- деральное агентство по управлению государственным имуществом мо- жет выступать и в качестве самостоятельного юридического лица (уч- реждения), в частности, заключая сделки по обслуживанию собствен- ных имущественных нужд (энергоснабжение, ремонт, приобретение необходимых материалов и т.п.). По таким сделкам оно будет нести самостоятельную имущественную ответственность выделенными ему денежными средствами, а федеральное государство – субсидиарную ответственность имуществом казны (в первую очередь – бюджетными средствами) при недостатке у агентства указанных денежных средств. Само же публично-правовое образование не может выступать в граж- данских правоотношениях иначе, кроме как через свои органы2. По- этому важной практической задачей становится разграничение си- туаций, когда участником гражданско-правовых отношений является публично-правовое образование в лице своего органа власти и ко- гда этот орган власти самостоятельно выступает в гражданском обо- роте как юридическое лицо.
На практике эти ситуации подчас по неведению участников, а иногда и намеренно смешиваются. Иногда орган публичной власти пыта- ется выступить от собственного имени, хотя в действительности речь идет об участии в правоотношении представляемого им публично-пра- вового образования в целом: например, правительством или губерна- тором субъекта РФ выдается поручительство за возврат банковского кредита крупным градообразующим предприятием, а вновь избран- ный губернатор или назначенное им правительство отказывается ис- полнить это обязательство, хотя в действительности речь идет об обя- зательстве соответствующего субъекта РФ. В 1990-х годах имел место случай, когда федеральное правительство разрешило Министерству путей сообщения выпустить облигации «железнодорожного займа» от своего имени, а не от имени Российской Федерации, тогда как мини- стерство, будучи бюджетным учреждением (некоммерческой органи- зацией!), самостоятельно не только не могло выпускать никаких об- лигаций, но и отвечать перед их владельцами из-за отсутствия необ- ходимого для этого имущества.
В других ситуациях, напротив, орган публичной власти, пытаясь обойти установленные законом запреты, представляет свое участие в имущественных отношениях как участие в нем публично-правово- го образования в целом. Так, несмотря на запрет органам государст- венной власти совмещать свои функции с функциями хозяйствующих субъектов, т.е. заниматься предпринимательской деятельностью1, в 90-е годы имели место случаи выступления некоторых министерств и ведомств в качестве соучредителей (акционеров) коммерческих бан- ков и создания ими хозяйственных обществ, на которые возлагалось осуществление отдельных публично-правовых функций (например, АО «Москомприватизация» от имени правительства Москвы в тече- ние некоторого времени осуществляло такие функции в отношении оформления приватизации жилья).Необходимо, следовательно, учитывать, основаны ли действия ор- гана публичной власти по распоряжению бюджетными средствами или иным имуществом, находящимся в собственности публично-правового образования, на имеющихся у него полномочиях, входят ли они в его компетенцию. Если это так, то данные действия следует рассматривать в качестве действий публично-правового образования в целом (которое и несет имущественную ответственность за их результаты). При отри- цательном ответе на этот вопрос следует считать, что соответствующий орган публичной власти участвует в гражданских правоотношениях от собственного имени, как самостоятельное юридическое лицо – учреждение, по общему правилу лишенное возможности распоряжаться даже имеющимся у него на ограниченном вещном праве имуществом (ст. 298 ГК). В качестве учреждения такой орган действует под собст- венную ответственность и под субсидиарную (дополнительную) от- ветственность своего учредителя – публично-правового образования (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК), причем последнее обычно имеет возможность оспорить совершенные учреждением сделки либо как выходящие за пределы его правоспособности, либо даже как незаконные – нарушаю- щие требования финансового законодательства (БК).
